Wyrok Sądu Administracyjnego

II SA/Gd 1234/23

Wyrok

w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej

15 maja 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku

w składzie następującym:

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kowalski (spr.)

Sędziowie: Sędzia WSA Anna Nowak,

Sędzia WSA Piotr Wiśniewski

Protokolant: st. sekretarz sąd. Maria Zielińska

po rozpoznaniu na rozprawie 10 kwietnia 2024 r.

sprawy ze skargi Adama Małeckiego

na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdyni

z 20 marca 2024 r., SKO.789/2024,

w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego

uchyla zaskarżoną decyzję.

(podpis) (podpis) (podpis)

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdyni decyzją z 20 marca 2024 r., SKO.789/2024, utrzymało w mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni z 15 lutego 2024 r., MOPS.123/2024, odmawiającą Adamowi Małeckiemu (zwanemu dalej: skarżącym) umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami, wypłaconych osobie uprawnionej. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść rozstrzygnięcia organu I instancji oraz odwołania skarżącego. W szczególności organ wskazał, że skarżący uznał decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni za krzywdzącą, a to z uwagi na dramatyczną sytuację finansową skarżącego oraz ciągle pogarszający się stan jego zdrowia. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył część preambuły ustawy z 23 kwietnia 2008 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów [t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1128 ze zm. (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1700 ze zm. – przyp. aut.) zwanej dalej: PomocAlimU]. Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym prawem, rodzic dziecka z mocy samego prawa zobowiązany jest do łożenia na jego utrzymanie. Gdy od takiego obowiązku się uchyla, może zostać zobowiązany do niego na mocy wyroku sądu. Kolejno organ przytoczył treść art. 30 ust. 1 PomocAlimU i podniósł, że odwołującemu pozostała do zapłaty 15 000 zł oraz odsetki ustawowe liczone od dnia wymagalności poszczególnej kwoty alimentów do jej spłaty przez zobowiązanego. Organ odwoławczy wskazał, że niepłacenie przez odwołującego w pełnej wysokości zasądzonych alimentów zmusiło ją do ubiegania się o przyznanie pomocy z funduszu alimentacyjnego, a w konsekwencji – jej przyznania, skarżący czasowo został wyręczony z terminowego dostarczania środków pieniężnych córce na jej utrzymanie.

Skarżący na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Adam Małecki. Decyzji Kolegium skarżący zarzucił naruszenie art. 30 ust. 2 PomocAlimU w zw. z art. 7 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1668 ze zm. – przyp. aut.) zwanej dalej: KPA]. W ocenie skarżącego organy obu instancji nie uwzględniły w ogóle sytuacji życiowej skarżącego, którą opisał w odwołaniu. Skarżący powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu, w szczególności to, że stan zdrowia skarżącego pogarsza się, od 2020 r. skarżący leczy się ponadto w związku z cukrzycą, którego leczenie jest kosztowne, m.in. z uwagi na konieczność dojazdów i fakt, że skarżący nie porusza się samodzielnie. Ponadto skarżący wskazał, że od 2022 r. otrzymuje świadczenia z pomocy społecznej. Skarżący podkreślił, że ma świadomość, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy i jest uzależnione od stwierdzenia przez organ przesłanki występowania szczególnych okoliczności opartych na kryterium dochodowym i rodzinnym. Zdaniem skarżącego warunkiem wydania takiej decyzji są jednak szczegółowe zbadanie stanu faktycznego sprawy pod kątem występowania powyższych przesłanek oraz wnikliwe wyjaśnienie i rozważenie wszystkich okoliczności sprawy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, z którego muszą wynikać motywy podjętego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych [t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1436 ze zm. – przyp. aut.)] i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 255 (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1668 ze zm. – przyp. aut.), zwanej dalej: PostAdmU], polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 PostAdmU, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli sądu została w niniejszej sprawie poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdyni, utrzymująca w mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni, którą organ ten odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 PomocAlimU, organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 PomocAlimU, w łącznej wysokości: 1) 20%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez 12 miesięcy w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez 18 miesięcy w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez 24 miesiące w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Jedyną zatem i konieczną przesłanką umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek jest skuteczna egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego, w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów, prowadzona przez okres minimum 12 miesięcy. Nie ma więc wątpliwości, że nawet bardzo trudna sytuacja materialna (czy też zdrowotna) dłużnika alimentacyjnego nie stanowi ani samodzielnej, ani dodatkowej przesłanki umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w art. 30 ust. 2 przewiduje jednak, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając jego sytuację dochodową i rodzinną. W świetle przytoczonej regulacji należy jednoznacznie stwierdzić, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym zakres swobody organu działającego w ramach uznania administracyjnego, wynikający z przepisów prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego zawartymi w art. 7 i innych przepisach KPA (por. wyr. NSA z 15 lipca 2015 r., I OSK 1454/14, ONSA 2017 r., Nr 1, poz. 11; wyr. NSA z 28 lutego 2017 r., I OSK 1682/16, CBOSA). Zgodnie z tą zasadą, treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Organ administracji orzekający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 KPA, załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Uzasadnienie przy tym decyzji uznaniowej zawsze powinno odnosić się do kwestii istnienia bądź nieistnienia w sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających sposób załatwienia sprawy oraz wskazywać na okoliczności, które pozwoliłyby sprawę załatwić po myśli wnioskodawcy. W powyższym świetle wydanie decyzji o umorzeniu należności lub ewentualnie o odmowie uczynienia zadość wnioskowi dłużnika musi być poprzedzone wyjaśnieniem rzeczywistej sytuacji strony w wymienionych aspektach, a uzasadnienie decyzji – zawierać ocenę tej sytuacji. O ile ocena sytuacji strony jest dokonywana przy stosowaniu jej porównania do sytuacji innych dłużników alimentacyjnych, o tyle porównanie powyższe powinno być na tyle konkretne, by dłużnik i sąd administracyjny rozpoznający skargę dłużnika mogli skontrolować prawidłowość konkluzji organu o braku wystąpienia w sprawie uzasadnienia dla zastosowania w stosunku do strony wnioskowanej ulgi. Należy wskazać, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego, rozstrzygnięcia, ale ma na celu zbadanie, czy wybór ten nie nosi cech dowolności (por. wyr. NSA z 18 stycznia 2017 r., I OSK 2070/15, CBOSA). Kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa przepisu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje zatem postępowanie poprzedzające jej wydanie, nie obejmuje natomiast rozstrzygnięcia, będącego wynikiem dokonania określonego wyboru. Jednocześnie należy stwierdzić, że organ administracji, rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego sprawę z zakresu przyznania świadczenia wyjątkowego, zobowiązany jest z kolei do przestrzegania przepisów KPA, w tym przede wszystkim tych, które dotyczą postępowania dowodowego przeprowadzonego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również, zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 KPA, do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 KPA (por. wyr. NSA z 18 stycznia 2017 r., I OSK 2070/15, CBOSA).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych – powinno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 KPA. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części, którą jest rozstrzygnięcie (tak wyr. NSA z 28 lutego 2017 r., I OSK 1682/16, CBOSA; wyr. NSA z 2 marca 2017 r., I OSK 1730/16, CBOSA). Powinno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 KPA, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 KPA. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Pogląd ten znajduje akceptację w orzecznictwie sądowym. W wyr. z 12 stycznia 2012 r. (I OSK 1775/11, CBOSA) NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę dla uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z 15 stycznia 2015 r. (I OSK 1999/13, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że „Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 KPA. (…) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7–9 i 11 KPA, skutkuje – w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA – wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 KPA” (por. wyr. NSA z 15 lipca 2015 r., I OSK 1454/14, ONSA 2017 r., Nr 1, poz. 11). Ponadto należy zwrócić uwagę, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 KPA, są ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 KPA, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyr. z 12 stycznia 2012 r. (I OSK 1775/11, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego są przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 i 107 § 3 KPA.

Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że rozważając kwestię ewentualnego umorzenia zaległości, organ powinien mieć również na uwadze skutki, jakie może wywołać dla strony decyzja negatywna, w związku z kumulacją postępowań egzekucyjnych, powstaniem nowych długów, także w aspekcie motywacyjnym i psychologicznym dla pracującego dłużnika alimentacyjnego, który nie uchyla się od swoich obowiązków. Egzekucja zaległych świadczeń nie powinna prowadzić do sytuacji, w której dłużnik Skarbu Państwa, spłacający w ratach swoje zaległości, ostatecznie stanie się beneficjentem środków z pomocy społecznej (zob. wyr. WSA w Warszawie z 17 października 2018 r., IV SA/Wa 2040/18, CBOSA; wyr. WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., IV SA/Wa 262/19, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że zarówno prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie, jak i uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej, nie odpowiadają wyżej przedstawionym wymogom. Skarżący, składając wniosek, jak i odwołanie od decyzji organu I instancji, powołuje się na swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną. Natomiast organ odwoławczy w żadnym stopniu nie odniósł się do okoliczności wskazanych przez skarżącego. Ogólne wywody na temat obowiązków alimentacyjnych nie stanowią rozpoznania sytuacji skarżącego oraz faktu, że na skutek niepłacenia w pełnej wysokości zasądzonych alimentów osoba uprawniona do alimentów zmuszona została do ubiegania się o przyznanie pomocy z publicznoprawnego świadczenia pieniężnego zastępującego alimenty, którym jest fundusz alimentacyjny.

Podkreślenia wymaga również fakt, że organ I instancji, odmawiając umorzenia należności alimentacyjnych, orzekał na podstawie art. 30 ust. 2 PomocAlimU. Natomiast organ odwoławczy, poza przytoczeniem treści art. 30 ust. 1 PomocAlimU, wskazał jedynie, że z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, iż odwołującemu pozostała do zapłaty 15 000 zł oraz odsetki ustawowe liczone od dnia wymagalności poszczególnej kwoty alimentów do jej spłaty przez zobowiązanego. Tak sporządzone uzasadnienie wskazuje, że organ z obrazą art. 15 KPA nie rozpoznał sprawy merytorycznie. W żadnej części uzasadnienia organ nie odnosi się do podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących jego sytuacji finansowej i zdrowotnej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Kolegium, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, w żaden sposób nie odniosło się do przesłanek wskazanych w art. 30 ust. 2 PomocAlimU, tj. do sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika, pozwalających na umorzenie należności alimentacyjnych. Z akt sprawy nie wynika również, czy organ odwoławczy czynił jakiekolwiek ustalenia w tym zakresie.

W opisanych okolicznościach, wobec naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 10, 11, 15 i 107 § 3 KPA, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy powinien mieć na uwadze, że rozpoznaje sprawę merytorycznie i z tego względu powinien, stosownie do treści art. 7 i 77 KPA, zebrać i zbadać materiał dowodowy niezbędny do ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek wskazanych w art. 30 ust. 2 PomocAlimU. Następnie organ, po przeprowadzeniu postępowania, wyda stosowne rozstrzygnięcie, dając wyraz swoim ustaleniom i przyjętemu stanowisku w należycie sporządzonym uzasadnieniu.

(podpis) (podpis) (podpis)

Wzór opracowany na podstawie wyr. WSA w Warszawie z 17 października 2018 r. (IV SA/Wa 2040/18, CBOSA).