Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

Poznań, 22.03.2023 r.

Decyzja

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, ul. Słowackiego 20

w składzie:

Przewodniczący zespołu orzekającego: Anna Kowalska

Członkowie: Jan Nowak

Maria Wiśniewska

po rozpoznaniu na posiedzeniu 15.03.2023 r.

odwołania Adama Zielińskiego z 01.03.2023 r.

od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Poznania GK-IV.7321.1.2023 z 15.02.2023 r.

w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu,

na podstawie art. 1, 2, 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z 15.07.2006 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1202) oraz art. 104 i art. 138 § 2 KPA,

1) uchyla w całości decyzji GK-IV.7321.1.2023 z 15.02.2023 r.;

2) przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

3) określa wytyczne w zakresie wykładni przepisów.

Uzasadnienie

Decyzją z 15.02.2023 r., GK-IV.7321.1.2023 Prezydent Miasta Poznania (dalej Prezydent lub organ I instancji) – na podstawie: art. 104 i 107 KPA oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.); – po rozpatrzeniu wniosku złożonego 15.01.2023 r. przez Adama Zielińskiego (dalej wnioskodawca lub skarżący) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla dwóch budynków biurowych na terenie działki 123/4 położonej w miejscowości Poznań (gmina Poznań) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu Prezydent stwierdził, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należy ustalić w drodze decyzji o warunkach zabudowy, której wydanie jest uzależnione od łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 PlanZagospPrzesU. Brak zrealizowania którejkolwiek z tych przesłanek musi skutkować odmową wydania warunków zabudowy.

Dalej organ I Instancji zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. W szczególności wskazał, że 15.12.2022 r. wydał decyzję GK-IV.7320.1.2022 ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Na skutek odwołania złożonego przez Wnioskodawcę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej SKO lub organ II instancji), decyzją z 10.01.2023 r., SKO.7320.1.2023, uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W związku z tym Prezydent przystąpił do ponownego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Wyznaczono granice obszaru analizowanego na kopiach sześciu map zasadniczych w skali 1:1000, stanowiących część graficzną analizy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowej granicy przedmiotowego terenu, tj. 30 m, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na ten teren (zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia). Organ I instancji ocenił, że przyjęty obszar analizowany jest wystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż stanowi spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zgodnie z przeprowadzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy, teren objęty wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie terenów zabudowy magazynowo-usługowej. Budynki zlokalizowane są w odległości ok. 20 m od linii rozgraniczającej drogę. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi ok. 0.4. Na jego podstawie wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla przedmiotowych działek, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto ustalono, że: teren ma dostęp do drogi publicznej; projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, gdyż inwestycja będzie realizowana na gruntach B i Bp; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dalej Prezydent wskazał, że 20.01.2023 r. wnioskodawca został wezwany do pisemnego wyrażenia stanowiska (zgody albo jej braku) w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z wynikami przedstawionymi w projekcie decyzji przygotowanym na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez urbanistę, Katarzynę Jędrzejczak. Wnioskodawca w piśmie z 25.01.2023 r. nie wyraził zgody na wydanie decyzji zgodnie z ww. projektem. Podkreślił, że wnioskował o możliwość zabudowy obiektami kubaturowymi do 0.6 powierzchni terenu (pismo dotyczyło także innych działek) i nie zgadza się na ograniczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni tego terenu do 0.4.

Wobec tego organ I instancji – przytoczywszy treść § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia – stwierdził, że zgodnie z przeprowadzoną analizą, stanowiącą załącznik do decyzji, średnia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla obszaru analizowanego wynosi ok. 0.4. Projektowana zabudowa miałaby zająć do 0.6 powierzchni przedmiotowego terenu. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowego terenu przekroczyłby zatem znacznie średnią tego wskaźnika w obszarze analizowanym, a także nie znajduje odzwierciedlenia w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym.

Od opisanej decyzji Prezydent z 15.02.2023 r. wnioskodawca złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu zarzucił, że w jego ocenie odmowa wydania pozytywnej decyzji z powołaniem się na wnioskowany przez skarżącego wskaźnik 0.6 powierzchni zabudowy jest bezpodstawna. Tym bardziej, że, jak podkreślił skarżący, w 2022 r. Prezydent wydał następujące pozytywne decyzje dla tej samej działki: z 10.01.2022 r., GK-IV.7321.1.2022; z 15.02.2022 r., GK-IV.7321.2.2022 i z 20.03.2022 r., GK-IV.7321.3.2022 o warunkach zabudowy z powierzchnią zabudowy 0.6; a także dla działki sąsiedniej 123/5 – która na podstawie decyzji Starosty Poznańskiego PS.6754.1.2021 z 05.05.2021 r. została połączona razem z działkami 123/6, 123/7 i 123/8 w jedną działkę 123, która następnie została podzielona na działki 123/4 i 123/5 – decyzja o warunkach zabudowy GK-IV.7321.4.2022 z 01.04.2022 r., z powierzchnią zabudowy 0.6; oraz dla działki sąsiedniej 123/6 – która na podstawie ww. decyzji Starosty została połączona razem z działkami 123/5, 123/7 i 123/8 w jedną działkę 123, która następnie została podzielona na działki 123/4 i 123/5 – decyzja o warunkach zabudowy GK-IV.7321.5.2022 z 10.05.2022 r., z powierzchnią zabudowy 0.6; dla działki 123/7 – która na podstawie ww. decyzji Starosty została połączona razem z działkami 123/5, 123/6 i 123/8 w jedną działkę 123, która następnie została podzielona na działki 123/4 i 123/5 – decyzja o warunkach zabudowy GK-IV.7321.6.2022 z 15.06.2022 r., z powierzchnią zabudowy 0.6; dla działki 123/8 – decyzja o warunkach zabudowy GK-IV.7321.7.2022 z 20.07.2022 r., z powierzchnią zabudowy 0.6; dla działki sąsiedniej 123/9 – decyzja o warunkach zabudowy GK-IV.7321.8.2022 z 25.08.2022 r., z powierzchnią zabudowy 0.6; dla działki sąsiedniej 123/10 – decyzja o warunkach zabudowy GK-IV.7321.9.2022 z 30.09.2022 r., z powierzchnią zabudowy 0.6.

Zdaniem Skarżącego z powyższego wynika, że Prezydent działa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy ekstremalnie uznaniowo, nie kierując się obowiązującymi przepisami, skoro dla tych samych numerów działek raz wydaje decyzje o warunkach zabudowy z powierzchnią zabudowy 0.6, a drugi raz twierdzi, iż procent zabudowy może być tylko 0.4 procent, mimo iż od 2021 r., z którego pochodzą powyższe przykłady, warunki do analizy pozostały niezmienne. Skarżący podkreślił, że celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest umożliwienie inwestycji. PlanZagospPrzesU ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, a nie blokowanie inwestycji. Dlatego też wszelkie wątpliwości, przy zachowaniu zasad zdrowego rozsądku, powinny być rozstrzygane na korzyść właściciela działki, który powinien mieć możliwość korzystania z niej w zakresie przysługującego mu prawa własności – co potwierdza wyr. TK z 12.05.2015 r., K 11/13, OTK-A 2015, Nr 5, w którym wskazano, że interpretacja powinna być przeprowadzona na korzyść obywatela, tj. na korzyść uprawnień właścicielskich. W przedmiotowej sprawie, w ocenie skarżącego, Urząd Miasta postąpił odwrotnie, tj. wszelkie wątpliwości rozstrzygnął na niekorzyść Wnioskodawcy – naruszając zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania – mimo iż przedmiotowa działka 123/4 położona w Poznaniu spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 PlanZagospPrzesU, a procent zabudowy już w 2022 r. był ustalony w decyzjach wydanych przez ten sam organ (Wójta) na wysokości 0.6. W ocenie SKO fakt dokonania przez organ I Instancji tak radykalnej i w żaden sposób niewyjaśnionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zmiany stanowiska co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy warunków zabudowy dla tego samego terenu, w aspekcie dopuszczalnego maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy, pozostaje w jawnej sprzeczności z proklamowaną w art. 8 KPA zasadą ogólną, w myśl której organy administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej – i już sam w sobie przemawia za uchyleniem obu zaskarżonych decyzji.

Potwierdza to utrwalone orzecznictwo sądowe, w którym podkreśla się, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 KPA (zob. wyr. NSA z 15.09.2010 r., II OSK 1255/09, LEX Nr 704457; wyr. NSA z 22.06.2006 r., II OSK 884/05, cyt. aprobująco przez Jerzego Starościaka, w: Jerzy Starościak, Adam Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, art. 8 Nb 3; wyr. NSA z 14.03.2007 r., II OSK 399/06, Legalis; wyr. NSA z 27.02.2008 r., II OSK 253/07, CBOSA; a także wyr. WSA: z 29.01.2008 r., II SA/Wa 1665/07, Legalis; z 05.03.2008 r., IV SA/Wa 1878/07, Legalis; z 17.04.2008 r., II SA/Wa 199/08, Legalis; z 05.06.2008 r., IV SA/Wa 524/08, Legalis; z 18.06.2008 r., IV SA/Wa 636/08, Legalis; por. też wyr. SN z 22.04.1999 r., III CKN 249/98, OSP 2000, Nr 7-8). Należy zaznaczyć, że organ, który rozpoznaje ponownie daną sprawę albo sprawę istotnie podobną, ma oczywiście prawo do odmiennej oceny prawnej niż ta, która została wyrażona poprzednio, ale wówczas powinien przekonująco wyjaśnić stronie, dlaczego obecnie zajmuje inne stanowisko. W świetle powyższych uwag, to w pierwszej kolejności organ I instancji, który w rozpoznawanej sprawie tak radykalnie zmienił swoje stanowisko orzecznicze, winien szczegółowo odnieść się w uzasadnieniu decyzji odmownej do swego pierwotnego, korzystnego dla inwestora stanowiska wyrażonego w wydanych przez siebie decyzjach z 10.01.2022 r., 15.02.2022 r. i z 20.03.2022 r., wyjaśniając, z jakich to przyczyn, w podobnych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, wydał odmie