Wyrok Sądu Administracyjnego

II SA/Gl 1234/23

 

 

 

Wyrok

w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej

 

Gliwice, 20 października 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach

ul. Powstańców Śląskich 5

w składzie następującym:

Przewodniczący: Sędzia WSA Jan Kowalski (spr.)

Sędziowie: Sędzia WSA Anna Nowak,

Sędzia WSA Piotr Wiśniewski

Protokolant: Maria Zielińska

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2023 r.

sprawy ze skargi Adama Małeckiego i Zbigniewa Nowaka

na uchwałę Rady Miasta Katowice ul. Rynek 1

z dnia 10 stycznia 2023 r., nr XVII/123/2023,

w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości;

2) odrzuca skargę Zbigniewa Nowaka;

3) zasądza od Rady Miasta Katowice ul. Rynek 1 na rzecz Adama Małeckiego kwotę 1500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

 

(podpis) (podpis) (podpis)

 

Uzasadnienie

Rada Miasta Katowice ul. Rynek 1 uchwałą z dnia 10 stycznia 2023 r., nr XVII/123/2023, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40, zwanej dalej: SamGminU) i art. 20 oraz 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., zwanej dalej: PlanZagospU) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu aktywizacji gospodarczej w obrębie wsi Brynów, stwierdzając jednocześnie zgodność tejże uchwały z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Katowice zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Katowice z dnia 20 grudnia 2020 r., nr XV/100/2020.

Skargę na powyższą uchwałę wnieśli Adam Małecki i Zbigniew Nowak. Zarzucili Radzie Miasta Katowice naruszenie art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 PlanZagospU poprzez przyjęcie rozwiązań niezgodnych z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, polegających na wyłączeniu na obszarze oznaczonym w planie jako „P” zabudowy mieszkaniowej. Wnieśli jednocześnie o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Katowice wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem organu, skoro studium przewiduje w obrębie miejscowości Brynów funkcje mieszkalne, usługowe i przemysłowe, nic nie stoi na przeszkodzie, aby określony obszar został przeznaczony pod obiekty przemysłowe z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej.

Sąd pismem z dnia 5 września 2023 r. wezwał skarżących do podania numerów działek, których są właścicielami, a które są objęte kwestionowanym planem.

Adam Małecki wskazał, że jest właścicielem działek od Nr 123/1 do 123/5, które obejmują cały obszar oznaczony jako „P”. Z kolei Zbigniew Nowak wskazał, że jest właścicielem działek Nr 124/1 i 124/2, które znajdują się poza obszarem zaskarżonego planu miejscowego. Jest jednak niezadowolony ze zmiany przeznaczenia terenu „P” na przemysłowy, gdyż jego zdaniem zmieni to charakter całego otoczenia, które dotychczas było obszarem rekreacyjno-mieszkaniowym.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga Zbigniewa Nowaka podlega odrzuceniu z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego.

Stosownie do art. 101 ust. 1 SamGminU skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Można w tym miejscu dodać, że zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu, które obowiązuje od 1 stycznia 2022 r., wniesienie skargi nie jest już uwarunkowane wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Znowelizowany w tym roku art. 101 SamGminU nie ma jednak do tej sprawy zastosowania z uwagi na przepis przejściowy ustawy z dnia 7 października 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1881), który przewiduje, że przepisy art. 52 i 53 PostAdmU w brzmieniu nadanym nowelizacją stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (a więc po 1 stycznia 2022 r.).

Tak skonstruowany art. 101 ust. 1 SamGminU wpływa na legitymację skarżącego. Stanowi on lex specialis w odniesieniu do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej: PostAdmU), określającego podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa, gdyż w odmienny sposób wywodzi legitymację skargową z interesu prawnego. W odróżnieniu od art. 50 PostAdmU, w którym legitymacja skargowa powiązana jest z interesem prawnym, w art. 101 ust. 1 SamGminU legitymacja skargowa jest powiązana z naruszeniem interesu prawnego. Zatem dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 SamGminU nie ma charakteru actio popularis, a to oznacza, że do jej wniesienia nie legitymują ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący musi zatem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, lecz także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub tego uprawnienia, polegającym na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 SamGminU musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy, należy stwierdzić, że skarżący Zbigniew Nowak nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Wskazał on, że jest właścicielem działek Nr 124/1 i 124/2, które nie znajdują się nawet na obszarze kwestionowanego planu. Wywodzi natomiast tylko, że jego nieruchomości znajdują się na obszarze gminy, której charakter zmieni się, jeżeli utworzony zostanie projektowany w planie obszar przemysłowy „P”.

W ocenie sądu argumentacja przedstawiona przez Zbigniewa Nowaka nie daje podstawy do stwierdzenia, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą nr XVII/123/2023. W istocie skarżący powołuje się bowiem wyłącznie na obawy co do zmian przestrzennych szeroko rozumianej okolicy jego nieruchomości, które mogłyby nastąpić w efekcie obowiązywania planu miejscowego. Skarżący nie posiada nieruchomości na obszarze planu, a co więcej, nie wskazuje takich oddziaływań z nim związanych, jakie powodowałyby naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia. Z kolei okoliczności, które wskazuje, świadczą tylko, że ma on wyłącznie interes faktyczny.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a PostAdmU, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone, stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zbigniew Nowak nie wykazał spełnienia przesłanek określonych w art. 101 SamGminU, stąd stosownie do powołanego art. 58 § 1 pkt 5a PostAdmU jego skarga podlegała odrzuceniu, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.

W ocenie sądu na uwzględnienie zasługiwała natomiast skarga Adama Małeckiego. Po pierwsze, podkreślić należy, że legitymacja skargowa Adama Małeckiego nie budzi wątpliwości. Jest on właścicielem działek na obszarze planu, co do którego stawia on zarzuty nadania mu przeznaczenia niezgodnego ze studium. Skoro zatem ustalenia uchwały nr XVII/123/2023 określają w sposób wiążący przeznaczenie nieruchomości skarżącego, a do tego wyłączają możliwość realizacji na nich zabudowy mieszkaniowej, to samo to wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony.

Przechodząc do meritum sprawy, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 4 PlanZagospU, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Artykuł 17 pkt 4 PlanZagospU stanowi natomiast, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządzają projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 PlanZagospU).

Z treści powołanych przepisów wynika niezbicie, że plan miejscowy musi być zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a w procesie uchwalania planu czuwać nad tym powinien organ wykonawczy gminy, tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta, jako odpowiedzialny za sporządzenie projektu planu i ocenę jego zgodności ze studium, a następnie rada gminy – odpowiedzialna za ostateczny kształt uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

Zaznaczyć trzeba, że wprawdzie studium jest jedynie aktem o charakterze wewnętrznym, to wiąże organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Poprzez studium władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim poprzez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę, wstępną lokalizację infrastruktury technicznej, obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, obszarów chronionych i innych, wymienionych w art. 10 ust. 2 PlanZagospU. Istotną funkcją studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest koordynacja ustaleń planów miejscowych. Studium obejmuje obszar całej gminy i zawiera wytyczne planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy jako całości. Plany miejscowe sporządza się dla obszarów części gminy, ale przy ich sporządzaniu obowiązuje zasada zgodności planu ze studium.

Naruszenie zasady zgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i jest podstawą do stwierdzenia nieważności planu (art. 28 PlanZagospU).

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały nr XVII/123/2023, podkreślić trzeba, że ustalenia zatwierdzonego nią planu miejscowego w zakresie dotyczącym projektowanego terenu przemysłowego oznaczonego symbolem „P” w okolicy miejscowości Brynów są sprzeczne z ustaleniami obowiązującego w dacie podjęcia uchwały studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Katowice. Z legendy mapy będącej częścią graficzną studium wynika, że cały teren objęty zaskarżonym planem został przeznaczony „pod rozwój jednostek osadniczych oraz stref funkcjonalnych przewidzianych dla mieszkalnictwa i zorganizowanej działalności inwestycyjnej – wymagających opracowań planistycznych; obszar ten stanowi jednocześnie przestrzeń, w której lokalizowane mogą być zakłady produkcyjne”. Z ustalenia tego jasno wynika, że na całym terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym studium dopuszcza, a wręcz zaleca, funkcję mieszkaniową (osadnictwo mieszkaniowe) i zorganizowaną działalność inwestycyjną. Tymczasem w zaskarżonym planie miejscowym w § 5 wprowadzono zakaz zabudowy mieszkaniowej na terenach „P”. Postanowienie to uszczegółowiono w dalszej części planu, gdzie wskazano, że na całym tym obszarze dopuszcza się wyłącznie lokalizację obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz związanej z nimi infrastruktury technicznej.

Powyższe oznacza, że na obszarze „P”, zajmującym niemal całość powierzchni terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym, zakazano całkowicie zabudowy mieszkaniowej. Postanowienia te są oczywiście sprzeczne z postanowieniami studium, które – co raz jeszcze należy podkreślić – na całym terenie objętym przedmiotowym planem dopuszczają, a nawet preferują, zabudowę mieszkaniową.

W ocenie sądu wyłączenia zabudowy mieszkaniowej na obszarze „P” nie można też usprawiedliwiać zawartym w studium wskazaniem, że „nowe tereny pod zabudowę należy planować na terenach na północ od miejscowości Brynów”. Po pierwsze, postanowienie to odnosi się ogólnie do zabudowy, nie precyzując jej charakteru. Należy je rozumieć jako wskazanie pewnego kierunku rozwoju gminy. Po drugie, gdyby je ściśle rozumieć, wyznaczenie obszarów nowej zabudowy, w tym także przemysłowej, na południe od miejscowości Brynów także nie powinno być dopuszczalne.

Mając na względzie powyższe, konieczne było wyeliminowanie zaskarżonej uchwały w całości, gdyż została ona podjęta z naruszeniem art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 PlanZagospU. Co prawda, obszar „P” nie stanowi całej powierzchni planu, jednakże wyznaczenie tego obszaru było istotą jego uchwalenia. Stwierdzenie zatem nieważności planu w części określonej symbolem „P” spowodowałoby, że akt ten całkowicie straciłby sens. Poza obszarem „P” w planie zaprojektowano tylko przecinające go drogi, miejsca przewidziane pod pasy zieleni oraz działki przeznaczone pod infrastrukturę techniczną.

Niezależnie sąd dodatkowo zwraca uwagę na wady, którymi dotknięty jest zaskarżony plan miejscowy.

Przepis art. 16 ust. 1 PlanZagospU nakazuje, aby plan miejscowy sporządzony został w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000 lub 1:5000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy dopuszcza się stosowanie map w skali 1:10 000. Tymczasem oceniony plan został sporządzony na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:2000. Zaznaczyć trzeba, że w art. 16 ust. 1 PlanZagospU ustawodawca dopuścił sporządzenie projektu planu w skali 1:2000, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zarówno z planu, jak i z uzasadnienia uchwały nie wynika, by zaistniały szczególne okoliczności powodujące konieczność sporządzenia planu w takiej skali. Ponadto, dodać należy, że mapa, na której sporządzono przedmiotowy plan, nie tylko nie jest mapą zasadniczą w niewłaściwej skali, lecz również nie jest aktualna, co oznacza, że może nie odzwierciedlać istniejących w chwili uchwalania planu podziałów nieruchomości.

Ponadto zauważyć należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a nie tylko zwykłym aktem planowania (art. 14 ust. 8 PlanZagospU w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Musi zatem spełniać wymagania stawiane tego typu aktom normatywnym. Ramy tworzenia tego typu aktów określają przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z § 118 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio „zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 86, w dziale V, z wyjątkiem § 76, w dziale I w rozdziałach 1-3 i w dziale II, a do przepisów porządkowych – również w dziale I w rozdziale 4, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej”. Przepis § 77, znajdujący się w Dziale V rozporządzenia, stanowi, że podstawową jednostką redakcyjną i systematyzacyjną rozporządzenia jest paragraf (ust. 1). Paragrafy można zaś dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, a litery na tiret (ust. 2). Zaznaczyć należy, że oznaczanie jednostek redakcyjnych odpowiednimi znacznikami powinno umożliwiać m.in. kontrolę przestrzegania zasady ciągłości numeracji tych jednostek. Tymczasem w zaskarżonej uchwale Rada Miasta Katowice w kilku miejscach powtarza zastosowaną numerację (§ 5, 6), a w innych przypadkach brak pewnych paragrafów, które powinny się w nim znaleźć, przyjmując kolejność numeracji (§ 7, 9).

Mając na względzie powyższe, w odniesieniu do skargi Adama Małeckiego sąd, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 PostAdmU, orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania postanowiono w oparciu o art. 200 PostAdmU w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm., zwanego dalej: TRadR). Stosownie do tych przepisów przyznano skarżącemu 1500 zł. Na kwotę tę złożyły się poniesione przez niego koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 PostAdmU) stanowiące uiszczony wpis (200 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł). Dodatkowo, w ramach zasądzonych kosztów, tytułem wynagrodzenia radcy prawnego, przyznano skarżącemu kwotę 1283 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c TRadR).

 

(podpis) (podpis) (podpis)

 

Wzór opracowano na podstawie wyr. WSA w Krakowie z dnia 15 marca 2018 r., II SA/Kr 123/18, LEX nr 2481897.