Odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy

Warszawa, dnia 2023-10-26

                                                            Samorządowe Kolegium Odwoławcze
                                                            w Krakowie

                                                            ul. Basztowa 12

                                                            30-001 Kraków

Wnioskodawca:

Anna Kowalska

ul. Słoneczna 23

02-200 Warszawa

Pełnomocnik:

Adw. Jan Nowak

Kancelaria Adwokacka "Lex"

ul. Krucza 5/7

00-001 Warszawa

Organ wydający decyzję:

Prezydent Miasta Krakowa

Plac Wszystkich Świętych 3/4

31-004 Kraków

Odwołanie od decyzji Nr GK.6740.2.2023

I. Działając w imieniu i na rzecz mocodawcy (strony postępowania) Pani Anna Kowalska na podstawie pełnomocnictwa, którego odpis wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej znajduje się w aktach sprawy, na podstawie art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: KPA), wnoszę odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, Nr GK.6740.2.2023 z 2023-10-10, w sprawie wniosku z 2023-08-15 o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zadania budowa 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z ciągiem pieszo-jezdnym na działce Nr ewid. 123/4 i części działki Nr ewid. 123/5, położonej przy ul. Wiśniowej 12 w Krakowie, znak sprawy: GK.6740.1.2023

i zaskarżam w całości.

II. Organowi I instancji zarzucam:

   a. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6 KPA poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977) poprzez uznanie, że teren objęty decyzją nie ma dostępu do drogi publicznej;

   b. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 8 § 2 KPA poprzez wydanie decyzji odstępującej od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym dotyczących warunków zabudowy nieruchomości położonych przy ul. Wiśniowej w Krakowie;

   c. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 KPA poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę (pozbawioną w istocie prawa do czynnego udziału w postępowaniu) co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione, ergo nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji;

   d. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1, art. 80 oraz 81a § 1 KPA poprzez:      - brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek niewystarczającej weryfikacji stanu prawnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej;      - brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło Prezydenta Miasta Krakowa, do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych;      - zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji;

   e. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 KPA poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób.

III. Wskazując na powyższe zarzuty – wszystkie łącznie, jak też każdy z osobna – wnoszę na podstawie art. 138 § 1 albo 2 KPA o:

   a. uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy,

   b. względnie, na wypadek przeprowadzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uzupełniającego postępowania dowodowego, uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydenta Miasta Krakowa.

IV. Jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, określenia wytycznych w zakresie wykładni tych przepisów.

Uzasadnienie

1. Zarys okoliczności faktycznych sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezydenta Miasta Krakowa, Nr GK.6740.2.2023 z 2023-10-10 (otrzymaną przez odwołującego 2023-10-16), w sprawie wniosku z 2023-08-15 o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zadania budowa 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w raz z ciągiem pieszo-jezdnym na działce nr ew. 123/4 i części działki Nr ewid. 123/5, położonej przy ul. Wiśniowej 12 w Krakowie.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęto na wniosek złożony w 2023-08-15 przez Anna Kowalska.

Działki Nr ewid. 123/4 i 123/5 nie są objęte ustaleniami żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy teren jest objęty uchwałą Nr XXXVI/789/2022 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszarów miasta Kraków z 2022-12-15.

Teren objęty decyzją jest zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kraków, teren objęty decyzją znajduje się w strefie MN (studium zostało przyjęte uchwałą nr XLV/654/2020 Rady Miasta Krakowa z 2020-06-30).

Teren objęty decyzją znajduje się przy ulicy Wiśniowej 12 (Nr działek 123/4 i 123/5).

2. Uzasadnienie zarzutów odwołania.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutów odwołania, należy wyraźnie podkreślić, że przedmiotowe nieruchomości mają dostęp do drogi publicznej.

Zgodnie z przyjętą przez ustawodawcę zasadą, podstawowym aktem regulującym zagospodarowanie przestrzenne danego terenu powinien być plan zagospodarowania przestrzennego. Brak planu zagospodarowania terenu powoduje konieczność uzyskania dla planowej inwestycji, która powoduje zmianę zagospodarowania terenu lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (zgodnie z art. 59 PlanZagospPrzesU), decyzji ustalającej warunki zabudowy danego terenu. Aby taka decyzja mogła jednak być wydana, muszą zostać łącznie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 PlanZagospPrzesU.

Przesłanki, określone w pkt 1–4 art. 61 ust. 1 PlanZagospPrzesU, dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja.Odnosząc się do ustaleń organu w sprawie, należy postawić pytanie czy w sprawie spełnione zostały łącznie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1–5 ustawy, na wstępie stwierdzić należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 PlanZagospPrzesU odczytywany być musi łącznie z przepisem art. 2 pkt 14 tej ustawy, stanowiącym, że ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej – należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Warunek dostępu do drogi publicznej, spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań, co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka, ale również sposób zarządzania (zob. wyr. WSA w Warszawie z 2022-05-10, II SA/Wa 2135/21, Legalis). Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że obowiązek udowodnienia dostępu do drogi publicznej ciąży na wnioskodawcy. Konkluzja taka jest oczywiście sprzeczna z zasadą wyrażoną w art. 77 KPA, który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm., dalej: DrPublU) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1–4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 2a DrPublU). Ten ostatni wymóg odnosi się do dróg nowo powstających (od 2000 r.), kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę.

W myśl art. 8 ust. 1 i 1a DrPublU drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi. Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

Podkreślić należy, że dostęp do drogi publicznej musi być nieprzerwany. Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie musi spełniać wymogi art. 2 pkt 14 PlanZagospPrzesU. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną. We współczesnych realiach trudno zakładać, że warunek dostępu nieruchomości do drogi publicznej będzie spełniony, gdy połączenie z drogą publiczną będzie zapewnione w każdym przypadku skomunikowania tej nieruchomości z drogą publiczną, na przykład dojście ścieżką.

Wskazać również należy, że zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie „drogi” jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem „dr” (zob. rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz.U. poz. 457 ze zm.). W przedmiotowym przypadku, działka Nr ewid. 123/4 tak jest oznaczona, co potwierdza równie Urząd Miasta Krakowa.

Jak ustalił sam organ wydający zaskarżoną decyzję, działka Nr ewid. 123/4 i 123/5, ma dostęp do drogi ul. Wiśniowej w Krakowie. Na przedmiotowej ulicy, znajduje się około 10 zamieszkałych posesji. Każda z posesji ma indywidualny numer, nadany zgodnie z zasadami nadawania budynkom numerów porządkowych określonych w art. 47a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 777 ze zm., dalej: PrGeodKart i rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. poz. 125). Czynność ustalenia numeru porządkowego budynku następuje z uwzględnieniem konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących usytuowania budynku na nieruchomości, możliwości dojścia, dojazdu do budynku (wyr. WSA w Poznaniu z 2019-12-05, II SA/Po 742/19, Legalis). Zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów w miejscowościach o charakterze miasta numery porządkowe są obligatoryjnie przypisane do ulic lub placów. Jeśli więc gmina, nadała numer czy numery porządkowe na ulicy Wiśniowej, musiała uznać możliwości dojścia, dojazdu do budynku. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 PlanZagospPrzesU wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków, z których jednym jest, aby teren miał dostęp do drogi publicznej. Chodzi o to, aby dostęp do drogi publicznej miała działka będąca miejscem realizacji inwestycji, a nie właściciel gruntu (zob. wyr. WSA w Warszawie z 2018-06-21, VII SA/Wa 2188/17, Legalis).

Z mapy do celów projektowych wynika, że działka Nr ewid. 123/4 i 123/5, ma bezpośredni dostęp do działki Nr ewid. 123/3 (ulica Wiśniowa), która to ulica ma bezpośrednie połączenie z ulicą Kwiatową. Do sąsiednich nieruchomości tj. np. Wiśniowa 10 (Nr ewid. 123/1), Wiśniowa 8 (Nr ewid. 123/2), doprowadzono w drodze instalację gazociąg niskiego ciśnienia, wodociąg i kabel energetyczny średniego napięcia. W tym przypadku gmina, nie miało problemu w poprowadzeniu instalacji w działce nr 123/3.

Dowód:

Mapa podkładowa, do celów projektowych.

Ulica Wiśniowa została, objęta na podstawie art. 6d ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2519 ze zm.), uchwałą Nr XLIV/678/2021 Rady Miasta Krakowa z 2021-10-20 w sprawie podziału gminy Kraków na 5 sektorów wywozowych do obsługi gospodarki odpadami komunalnymi. Ze wszystkich nieruchomości znajdujących się przy przedmiotowej nieruchomości odbierane są odpady komunalne.

Dowód:

Uchwała Nr XLIV/678/2021 Rady Miasta Krakowa z 2021-10-20 w sprawie podziału gminy Kraków na 5 sektorów wywozowych do obsługi gospodarki odpadami komunalnymi (poz. 1234).

Ulica Wiśniowa została, uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/789/2023 z 2023-09-15 w sprawie Kraków planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę Kraków oraz określenia granic ich obwodów od 2023-09-15. Co wskazuje, że ulica jest zamieszkana przez mieszkańców.

Dowód:

Uchwała Nr XXXVI/789/2023 Rady Miasta Krakowa z 2023-09-15 w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę Kraków oraz określenia granic ich obwodów od 2023-09-15.

Ulica Wiśniowa, znajduje się w wykazie nazw ulic i placów w mieście Kraków.

Dowód:

Uchwała Nr XLV/678/2020 Rady Miasta Krakowa z 2020-07-15 w sprawie nazewnictwa obiektów, ulic i placów na terenie miasta Kraków (Dz.Urz.Woj.Małopolskiego poz. 4567).

Ulica Wiśniowa, znajduje się w jednolitym Systemie Informacji Miejskiej miasta Kraków.

Uchwała Nr XLVI/690/2020 Rady Miasta Krakowa w sprawie Systemu Informacji Miejskiej w Kraków (Dz.Urz.Woj.Małopolskiego poz. 4678).

Przedmiotowa ulica na całej długości posiada infrastrukturę oświetleniową. Koszty utrzymania i oświetlania wyżej wskazanej linii pokrywa gmina. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: SamGminU) w art. 7 ust. 1 pkt 3 stanowi, że zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy zaopatrzenia w energię elektryczną. Z kolei ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1385 ze zm.; dalej: PrEnerg) w art. 18 ust. 1 pkt 2 i 3 przewiduje, że do zadań własnych gminy w zakresie m.in. zaopatrzenia w energię elektryczną należy planowanie i finansowanie oświetlenia. Obowiązek wskazany w PrEnerg jest doprecyzowaniem zadania własnego na podstawie ustawy. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 września 2019 r., III SK 20/18 potwierdza, że formuła, w jakiej ustawodawca nałożył na gminę obowiązek zapewnienia finansowania oświetlenia „wskazuje, że mamy do czynienia z zadaniem obowiązkowym gminy, od wykonania którego gmina nie może odstąpić”. W tym kontekście gmina jest zobligowana do finansowania oświetlenia, przy czym do jej zadań własnych należy finansowanie oświetlenia ulic i placów. Nie można tym samym uważać, że ulica Wiśniowa ma charakter ulicy prywatnej.

Dowód:

Mapa podkładowa, do celów projektowych.

Jak wskazał NSA w wyr. z dnia 10 października 2018 r. (II OSK 2322/17, Legalis): „Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej nie wymaga wykazywania przez podmiot ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy tytułu prawnego do korzystania z tej drogi. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Przyjęcie odmiennej wykładni, tzn. że nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie tytułu prawnego do tej drogi (np. służebności, dzierżawa) oznaczałoby, iż wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch kategorii w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca dokonując tego rodzaju rozróżnienia w istocie w obydwu przypadkach miał na myśli pośredni dostęp do drogi publicznej opierający się na tytule prawnym. W takim wypadku wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej byłoby zbędne (p. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1346/16)”.

W niniejszej sprawie zostało ustalone przez organ, że działki Nr ewid. 123/4 i 123/5 mają dostęp do drogi publicznej ul. Kwiatowej, poprzez urządzoną drogę, oznaczoną Nr 123/3, która nosi nazwę ul. Wiśniowa (pozostaje w zarządzie gminy Kraków) i jest ogólnie dostępna. Z działki Nr ewid. 123/4 i 123/5 korzysta aktualnie inwestor, i dla tego korzystania nie jest konieczne ustanowienie dla niego służebności drogowej, a także mieszkańcy okolicznych zabudowanych nieruchomości na całej długości ulicy Wiśniowej. Działka Nr 123/3 jest zatem wykorzystywana jako droga dojazdowa, mimo że jak twierdzi zarządca drogi, „że ślad ulic Wiśniowej nie pokrywa się z przebiegiem działki Nr ewid. 123/3 w ewidencji gruntów i budynków Kraków, nie ma znaczenia. Należy podkreślić, że organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków jedynie rejestrują stany prawne ustalone przez inne organy orzekające lub wynikające z aktów notarialnych, co znajduje uzasadnienie w art. 20 PrGeodKart. Dbałość o aktualność ewidencji nie oznacza przy tym obowiązku weryfikowania prawidłowości znajdujących się w ewidencji materiałów źródłowych, ale obowiązek ujawniania w ewidencji danych wynikających z dokumentów otrzymanych od innych podmiotów, organów (wówczas postępowanie prowadzone jest z urzędu) lub właścicieli nieruchomości (wówczas postępowanie prowadzone jest na wniosek). Jeżeli gmina w Kraków uważa, że znajdujący się w operacie ewidencji dokument jest wadliwy, wówczas winien w postępowaniu przed odpowiednim organem i w odpowiednim trybie (administracyjnym lub sądowym) doprowadzić do weryfikacji takiego dokumentu. Wydana w wyniku takiego postępowania decyzja lub orzeczenie sądu mogą być podstawą do kolejnego wpisu, modyfikującego wpis dotychczasowy, bazujący na wadliwym dokumencie, obarczonym jakąś wadą. Prawidłowe jest także stanowisko, że podstawą wprowadzenia zmian mogą być jedynie dokumenty późniejsze, dokumenty określające poprzedni stan prawny nie stanowią podstawy do zarejestrowania w ewidencji, jeżeli stan ujawniony bazuje na dokumencie późniejszym. Zgodnie z art. 29 ust. 1 PrGeodKart, ustalenie przebiegu granic poprzez określenie położenia punktów granicznych i linii granicznych i utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie ma miejsce w toku rozgraniczenia nieruchomości, którego przeprowadzenie nie należy do organu ewidencyjnego. Także spór co do położenia znaków granicznych, wznowionych bez prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny (art. 39 ust. 1 zd. 2 PrGeodKart). Inny przebieg granic niż wykazany w operacie musi wynikać ze zmiany zasięgu prawa własności, co wymaga przeprowadzenia przez właścicieli stosownych postępowań, nie może w tym przedmiocie orzekać organ ewidencyjny.

Warto w tym miejscu również odwołać się do pojęcia „drogi publicznej” oraz „drogi wewnętrznej” które definiuje DrPublU. Zgodnie z art. 1 drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach. Drogami wewnętrznymi, w myśl art. 8 ust. 1 DrPublU, są drogi, drogi rowerowe zdefiniowane w ust. 2, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

Treść przepisu art. 8 ust. 1 DrPublU wskazuje jednoznacznie na definicję drogi wewnętrznej, która stanowi kategorię drogi przeciwstawną do drogi publicznej. Przedmiotowa definicja legalna ma więc charakter negatywny i została sformułowana z wykorzystaniem formuły wyłączenia. Przez drogę wewnętrzną należy bowiem rozumieć drogę, drogę rowerową, parking oraz plac przeznaczony do ruchu pojazdów, które nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych) ani nie leżą w pasie drogowym tych dróg. Przepis ten akcentuje formalny charakter wyodrębnienia dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Tylko droga zaliczona przez kompetentny podmiot we właściwej formie prawnej do określonej kategorii dróg publicznych ma taki status. W przedmiotowej sprawie jest natomiast bezsporne, że droga biegnąca przez działkę należy zaliczyć do kategorii publicznej.

Konkludując, nie może budzić wątpliwości, że sporna droga ma status drogi wewnętrznej. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia jej dostępności. Zaznaczyć trzeba, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie regulują zasad korzystania z dróg wewnętrznych. O ile w przypadku dróg publicznych zasadą jest ich ogólnodostępność, tj. możliwość korzystania z mocy samej ustawy z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem przez każdy podmiot, z ograniczeniami wynikającymi z przepisów szczególnych, o tyle drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności.

Jednak należy stanowczo podkreślić, że ulica Wiśniowa ma dostęp do drogi publicznej. W orzecznictwie wskazuje się, że charakter prawny drogi wewnętrznej, a zatem jej dostępność, może zależeć od tego, kto jest jej zarządcą albo właścicielem. Przede wszystkim przyjmuje się, że podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. W szczególności za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwie lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony. Takie działanie w przypadku dróg wewnętrznych zarządzanych przez podmioty publicznoprawne lub stanowiących własność takich podmiotów uznać należałoby za nierówne traktowanie przez władze publiczne, a więc sprzeczne z zasadą równości wysłowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. wyr. WSA w Gliwicach z 2019-03-06, II SA/Gl 842/18, Legalis). Na przedmiotowej ulicy, znajduje się około 10 zamieszkałych posesji.

Zarządca drogi (pismem z 2023-09-20) negatywnie zaopiniował kwestię obsługi komunikacyjnej ze względu na brak możliwości dostępu do drogi publicznej w sposób wskazany w projekcie decyzji. Urząd Miasta Krakowa poinformował, że ślad ulicy Wiśniowej nie pokrywa się z przebiegiem działki Nr 123/3, zaś przebiega w terenie przez część działek Nr ewid. 123/1 i 123/2 położonych przy ulicy Kwiatowej. Ponadto, wskazał, iż gmina nie zarządza częścią dz. Nr 123/3 posiadającej klasoużytek drogowy oraz nie zostały na niej urządzone elementy drogi. Niejasny stan prawny nieruchomości będących w zarządzie Skarbu Państwa oraz nieud