Uchwała w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej

Uchwała Nr 05/2024/VII

Rady Gminy Jabłonowo Pomorskie

z dnia 25 kwietnia 2024 r.

w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej

Na podstawie art. 41a ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) uchwala się, co następuje:

§1

Uchwała określa:

1) szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich,

2) zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych,

3) zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych,

4) formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty,

§2

Z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą może wystąpić grupa co najmniej 200 mieszkańców Gminy Jabłonowo Pomorskie posiadających czynne prawo wyborcze do Rady Gminy.

§3

1. Komitet inicjatywy uchwałodawczej może utworzyć grupa co najmniej 5 osób posiadających czynne prawo wyborcze do Rady Gminy.

2. Komitet inicjatywy uchwałodawczej, zwany dalej Komitetem, opracowuje projekt uchwały, zbiera podpisy pod projektem uchwały oraz promuje obywatelską inicjatywę uchwałodawczą

3. Komitet składa Przewodniczącemu Rady Gminy deklarację o utworzeniu Komitetu, która powinna zawierać:

1) nazwę Komitetu i jego ul. Kwiatowa 1, 87-300 Brodnica;

2) Jan, Kowalski i ul. Słoneczna 2, 87-300 Brodnica; Anna, Nowak i ul. Polna 3, 87-300 Brodnica; Piotr, Wiśniewski i ul. Leśna 4, 87-300 Brodnica; Maria, Zielińska i ul. Rzeczna 5, 87-300 Brodnica; Tomasz, Malinowski i ul. Górska 6, 87-300 Brodnica członków Komitetu;

3) oświadczenia członków Komitetu o posiadaniu czynnego prawa wyborczego do Rady Gminy;

4) ul. Kwiatowa 1, 87-300 Brodnica i 20 kwietnia 2024 r. złożenia deklaracji;

5) podpisy członków Komitetu.

4. Komitet może wskazać w pisemnym oświadczeniu, podpisanym przez wszystkich jego członków, pełnomocnika uprawnionego do reprezentowania komitetu podczas prac Rady Gminy.

5. Deklarację, o której mowa w ust. 2, składa się najpóźniej z dniem złożenia wniosku, o którym mowa w § 6.

§ 4

1. Projekt uchwały stanowiący przedmiot obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej zawiera:

1) wyraz "projekt" w prawym górnym rogu pierwszej strony projektu;

2) tytuł uchwały, zawierający zwięzłe określenie przedmiotu uchwały;

3) podstawę prawną;

4) treść normatywną, wyrażoną w następujących po sobie przepisach,

5) termin wejścia w życie uchwały, wraz ze wskazaniem, czy podlega ona publikacji.

2. Integralną częścią projektu uchwały jest uzasadnienie, zawierające potrzebę i cel podjęcia uchwały, oraz wskazanie źródeł finansowania, jeżeli projekt uchwały wywołuje skutki finansowe.

3. Projekt uchwały powinien być opracowany z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

§ 5

1. Za promocję obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej odpowiada Komitet.

2. Kampania promocyjna służy przedstawieniu i wyjaśnieniu przez komitet treści projektu uchwały, stanowiącego przedmiot obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.

3. Promocję obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej Komitet może prowadzić w każdy zgodny z prawem sposób, w szczególności poprzez:

1) organizowanie spotkań z mieszkańcami;

2) rozprowadzanie materiałów promocyjnych zawierających informacje o inicjatywie;

3) informowanie o inicjatywie za pomocą mediów społecznościowych;

4) wyłożenie projektu uchwały wraz z uzasadnieniem w siedzibie Komitetu lub powszechnie dostępnych miejscach.

4. Promocję obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej Komitet realizuje we własnym zakresie i na własny koszt.

§ 6

1. Komitet wnosi projekt uchwały do Przewodniczącego Rady Gminy.

2. Do projektu dołącza się listę mieszkańców Gminy popierających projekt, oznaczoną w nagłówku przedmiotem projektu uchwały, zawierającą Jan, Kowalski, ul. Słoneczna 2, 87-300 Brodnica i podpis każdego z mieszkańców popierających projekt.

§7

1. Przewodniczący Rady Gminy kieruje projekt uchwały wraz z listą mieszkańców do Wójta celem sprawdzenia projektu uchwały pod względem formalnoprawnym oraz weryfikacji listy podpisów, o której mowa w §6 ust. 2.

2. Projekt uchwały, spełniający wymogi formalne i poparty przez wymaganą liczbę uprawnionych mieszkańców Przewodniczący Rady Gminy umieszcza w porządku obrad najbliższej sesji Rady Gminy.

3. Projekt uchwały może być wycofany w każdym czasie przed poddaniem go pod głosowanie na podstawie oświadczenia, złożonego przez wszystkich członków Komitetu lub pełnomocnika, jeżeli został ustanowiony.

§ 8

Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego.

Przewodniczący Rady Gminy

Andrzej Nowak

Objaśnienia

Przepis art. 41a SamGminU, dotyczący obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, został dodany dnia 1 stycznia 2019 r. na mocy ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Przed jego wejściem w życie, niektóre gminy wprowadzały regulacje odnośnie do obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej do swoich statutów.

Zgodnie z art. 41a ust. 1 i 2 SamGminU, grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Grupa ta musi liczyć: w gminie do 5000 mieszkańców - co najmniej 100 osób; w gminie do 20 000 mieszkańców - co najmniej 200 osób; w gminie powyżej 20 000 mieszkańców - co najmniej 300 osób.

Przedmiotem obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej nie mogą być takie uchwały, w których wyłączną inicjatywę uchwałodawczą ma określony organ. Przykładem jest projekt uchwały budżetowej oraz jej zmiany, uchwały o prowizorium budżetowym oraz uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej i jej zmiany, gdzie zgodnie z art. 230 ust. 1 oraz art. 233 FinPubU wyłącznie właściwym do złożenia projektu jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Podjęcie uchwały w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej jest obligatoryjne, z uwagi na brzmienie art. 41a ust. 5 SamGminU. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy określi szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów SamGminU. Sformułowanie „określi” przesądza, że podjęcie takiej uchwały jest obowiązkiem rady gminy.

Przepis art. 41a ust. 5 SamGminU wskazuje, co powinna zawierać uchwała w sprawie inicjatywy uchwałodawczej, nie stanowi jednak o żadnych wymogach w tym zakresie. Pozostawiono to uznaniu rady gminy. Pewne wskazówki, co do zawartości takiej uchwały, wypracowało orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna.

Wymogi formalne projektu uchwały, wnoszonego w ramach inicjatywy obywatelskiej, powinny być wymienione w sposób jednoznaczny. „Wymogi formalne, jakim muszą odpowiadać projekty uchwał składane w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, jako istotny element, winny być uregulowane wyczerpująco w uchwale, bez konieczności odsyłania w tym zakresie do innych przepisów, w tym statutu jednostki samorządu terytorialnego. Za zasadnością powyższego stanowiska przemawia zasada realnego, nieskomplikowanego i maksymalnie odformalizowanego uprawnienia społeczności lokalnej do zgłaszania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej” (por. wyr. II SA/Gl 831/17 z 14 listopada 2017 r., LEX nr 2415148). Wymogi nie powinny być bardziej sformalizowane od tych, które dla projektów uchwał wprowadza statut gminy.

Odnośnie do komitetu inicjatywy uchwałodawczej, uchwała może wprowadzać dodatkowe wymogi co do brzmienia nazwy Komitetu (spotykane są np. rozwiązania, aby komitet występował pod nazwą uzupełnioną o tytuł projektu uchwały). Minimalna ilość osób tworzących komitet może być różna. Nie powinno ich być mniej niż 3, ale liczba ta nie powinna być duża, aby nie ograniczać możliwości utworzenia komitetu. Ustanowienie przez komitet pełnomocnika nie jest obowiązkowe, co wynika z art. 41a ust. 4 SamGminU.

SamGminU nie zawiera regulacji odnośnie do kampanii promocyjnej. Odnośnie do celu kampanii promocyjnej, można posłużyć się przepisem art. 8 ust. 1 InicjatUstawU, zgodnie z którym, kampania promocyjna służy przedstawianiu i wyjaśnianiu przez komitet treści projektu ustawy, stanowiącego przedmiot inicjatywy ustawodawczej. Analogicznie zatem można sformułować zapis w uchwale dotyczący komitetu inicjatywy uchwałodawczej. Formy promocji, określone w uchwale, są przykładowe; gminy wprowadzają tu różne rozwiązania.

SamGminU milczy również na temat podmiotu właściwego do przyjęcia projektu uchwały oraz weryfikacji podpisów pod projektem. Ponieważ zgodnie z art. 19 ust. 2 SamGminU przewodniczący organizuje pracę rady, jest on również właściwy do skierowania projektu pod obrady. Dlatego to przewodniczący jest zazwyczaj wskazywany jako właściwy do złożenia mu projektu uchwały. Nie ma on jednak dostępu do rejestru wyborców. Stąd celowe jest przekazanie listy z podpisami wójtowi w celu sprawdzenia zarówno wymogów formalnoprawnych uchwały, jak i podpisów pod jej projektem.

Zgodnie z poglądami orzecznictwa, brak jest podstaw prawnych, aby wzywać do uzupełniania projektu uchwały. „Kwestię uprawnień przewodniczącego rady regulują wyczerpująco przepisy SamGminU, to jest art. 19 ust. 2, który stanowi, że zadaniem przewodniczącego (jak i jego zastępców) jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Tym samym nie posiada on jakichkolwiek uprawnień weryfikacyjnych zgłaszanych projektów uchwał inicjatywy obywatelskiej, wzywania do uzupełnienia ich braków, czy też decydowaniu o pozostawieniu ich bez rozpoznania” (por. wyr. II SA/Kr 1282/16 z 22 lutego 2017 r., LEX nr 2262824).

Wskazać należy, że brak zadośćuczynienia wymogom formalnym (zob. teza 23) lub brak zebrania odpowiedniej liczby prawidłowych podpisów (zob. tezy 12 i 20) w zasadzie uniemożliwia organom gminy nadanie biegu projektowi obywatelskiemu i de facto wymusza wstrzymanie jego procedowania. (por. Hubert Izdebski, Janusz Niczyporuk (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] Hubert Izdebski, Janusz Niczyporuk (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2021).

W świetle powyższego, jeżeli uchwała nie spełnia wymogów formalnych, najbardziej racjonalnym wydaje się odesłanie projektu komitetowi ze wskazaniem, z jakich przyczyn nie zostaje ona skierowana pod obrady rady gminy. Pozostawienie jej w aktach powodowałoby, że w zasobach urzędu gminy pozostałaby baza danych osobowych osób popierających projekt, podczas gdy po zakończeniu inicjatywy uchwałodawczej nie ma już podstaw do jej przetwarzania. „Tym samym, w opinii komentatorów najbardziej racjonalne pozostaje odesłanie projektu, wraz z listami poparcia, ze wskazaniem przyczyn braku przyjęcia projektu do procedowania. Czynności weryfikujące projekt obywatelski mają charakter materialno – techniczny, a co za tym idzie, powinny zostać dokonane przez pracowników urzędu gminy. Tym samym uznać należy, że do zwrotu projektu uprawniony będzie wójt (burmistrz, prezydent miasta), jako dysponent uprawnienia do weryfikacji danych osobowych znajdujących się na liście poparcia, lub uprawniony przez niego pracownik (…), jak i przewodniczący rady gminy jako jej reprezentant (w zależności od regulacji tej materii w danej gminie). (por. Hubert Izdebski, Janusz Niczyporuk (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2021).

Jeżeli projekt uchwaly, złożony w ramach inicjatywy obywatelskiej, oraz lista podpisów spełnia wymogi określone przepisami, projekt uchwały staje się przedmiotem obrad sesji.

Przepisy art. 41a ust. 3 i 3a SamGminU przewidują terminy, w jakich projekt uchwały zgłoszony w ramach inicjatywy obywatelskiej musi stać się przedmiotem obrad rady gminy. Jest to najbliższa sesja po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu, a w przypadku projektu uchwały o przystąpieniu do sporządzania aktu planowania przestrzennego - nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Oznacza to, że przewodniczący ma obowiązek zwołania sesji rady nie później niż po upływie 3 miesięcy od złożenia projektu w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, a projekt musi zostać wprowadzony do porządku obrad na tej sesji.

Rada gminy nie musi przyjąć uchwały, natomiast musi rozpatrzyć projekt przedłożony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej na takich samych zasadach, jak każdą inną inicjatywę.