Uchwała w sprawie trybu i harmonogramu opracowania projektu strategii rozwoju gminy

UCHWAŁA Nr 05/2024/VII

RADY GMINY Zakrzewo

z dnia 24 lipca 2024 r.

w sprawie szczegółowego trybu i harmonogramu opracowania projektu strategii rozwoju gminy, w tym trybu jej konsultacji

Na podstawie art. 10f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) uchwala się, co następuje:

§1

Określa się następujący tryb i harmonogram opracowania projektu Strategii Rozwoju Gminy Zakrzewo na lata 2025-2030 zwanej dalej „strategią”:

1) przygotowanie diagnozy sytuacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej gminy oraz wniosków z tej diagnozy – do dnia 30 września 2024 r.;

2) wypracowanie założeń strategii:

a) programowych, w tym określenie celów i kierunków działania oraz oczekiwanych rezultatów,

b) funkcjonalno – przestrzennych, w tym określenie modelu struktury funkcjonalno – przestrzennej gminy, ustalenia i rekomendacje w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie,

c) wdrożeniowych, w tym określenie systemu realizacji strategii, oraz określenie ram finansowych i źródeł finansowania,

– do dnia 31 grudnia 2024 r.;

3) opracowanie projektu strategii i opublikowanie go na stronie internetowej gminy – do dnia 28 lutego 2025 r.;

4) przeprowadzenie konsultacji projektu strategii, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 6 ust. 3-5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2023 r. poz. 225 z późn. zm.) w następującym trybie:

a) poinformowanie mieszkańców gminy, lokalnych partnerów społecznych i gospodarczych oraz wszystkich zainteresowanych podmiotów o konsultacjach oraz o sposobie i trybie przekazywania uwag do projektu strategii, terminie i miejscu spotkań w sprawie konsultacji – poprzez ogłoszenie na stronie internetowej gminy;

b) przedłożenie projektu strategii organom wykonawczym gmin: Janowo i Mielno a także dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej w Gdańsku, wraz z wnioskiem o przedłożenie uwag do projektu strategii,

c) sporządzenie sprawozdania z przebiegu i wyników konsultacji, zawierającego w szczególności ustosunkowanie się do zgłoszonych uwag wraz z uzasadnieniem;

d) publikacja sprawozdania na stronie internetowej oraz w Biuletynie Informacji Publicznej gminy,

– do dnia 30 kwietnia 2025 r.;

5) wprowadzenie zmian do projektu strategii w zakresie, w którym uwagi zostały uwzględnione – do dnia 31 maja 2025 r.;

6) przekazanie projektu strategii zarządowi województwa Pomorskiego celem wydania opinii dotyczącej sposobu uwzględnienia ustaleń i rekomendacji w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w województwie określonych w strategii rozwoju województwa – do dnia 30 czerwca 2025 r.;

7) wprowadzenie zmian do projektu strategii w zakresie wynikającym z opinii zarządu województwa – do dnia 31 lipca 2025 r.;

8) przeprowadzenie ewaluacji uprzedniej trafności, przewidywanej skuteczności i efektywności realizacji strategii – do dnia 31 sierpnia 2025 r.;

9) weryfikacja obowiązku przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania strategii na środowisko i przeprowadzenie tej oceny w przypadku zaistnienia takiej konieczności – do dnia 30 września 2025 r.;

10) przedłożenie pod obrady rady gminy projektu uchwały w sprawie strategii – do dnia 31 października 2025 r.

§2

Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego

Przewodniczący Rady Gminy

Jan Kowalski

Objaśnienia

Zgodnie z art. 10e ust. 1 SamGminU gmina może opracować strategię rozwoju gminy. Oznacza to, że przyjęcie strategii rozwoju gminy jest fakultatywne. Jeżeli jednak gmina zamierza opracować taką strategię, to pierwszym krokiem będzie przyjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie szczegółowego trybu i harmonogramu opracowania projektu strategii rozwoju gminy, w tym trybu jej konsultacji.

Obowiązek taki wynika z art. 10f ust. 1 SamGminU, zgodnie z którym, rada gminy, w drodze uchwały, określa szczegółowy tryb i harmonogram opracowania projektu strategii rozwoju gminy, w tym tryb konsultacji, o których mowa w art. 6 ust. 3 PolRozwojuU.

W uchwale nie trzeba wskazywać, kto wykonuje poszczególne czynności, składające się na procedurę opracowania strategii, bowiem zgodnie z art. 10f ust. 2 SamGminU, projekt strategii rozwoju gminy opracowuje wójt.

Najbardziej problematyczne jest określenie daty wejścia w życie uchwały w sprawie szczegółowego trybu i harmonogramu opracowania projektu strategii. Istnieją różne poglądy odnośnie do tego, czy przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a co za tym idzie, czy wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym, czy też nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie ma obowiązku jej publikacji i wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w praktyce organów nadzoru prezentowane są dwa różne stanowiska.

Zgodnie z pierwszym stanowiskiem, uchwała w sprawie szczegółowego trybu i harmonogramu opracowania projektu strategii nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż „nie zawiera ona żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującym działanie gminy zmierzające do realizacji przepisów ustawowych” (por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 15 stycznia 2020 r., NK-N.4131.108.2019.ŁK, Legalis)

Natomiast zgodnie ze stanowiskiem drugim, uchwała w sprawie trybu i harmonogramu opracowania strategii jest aktem prawa miejscowego. „Uchwały podejmowane na podstawie art. 10f ust. 1 u.s.g. stanowią akt prawa miejscowego, gdyż w zakresie trybu konsultacji realizują publiczne prawo podmiotowe osób prawnych i fizycznych wymienionych w art. 6 ust. 3 PolRozwojuU” (por. wyr. WSA w Warszawie z 17 października 2018 r., VII SA/Wa 2479/17, Legalis).

Ten pogląd został potwierdzony przez NSA: „Do zakwalifikowania uchwały podejmowanej na podstawie art. 10f ust. 1 SamGminU jako aktu prawa miejscowego wystarczy stwierdzenie, że choć jeden jej przepis wyraża normę, która nie jest jedynie wewnętrznie obowiązująca. W ocenie NSA rozpoznającego niniejszą sprawę, objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała stanowi akt prawa miejscowego. (…) rzeczona uchwała zawiera regulacje o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy oraz regulacje o charakterze normatywnym, określające podmioty uprawnione do udziału w konsultacjach w przedmiocie strategii rozwoju gminy” (por. wyr. NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 3210/17, Legalis, a także: wyr. WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 3152/18, Legalis).

Szczegółowy tryb i harmonogram opracowania strategii może różnić się w każdej gminie. Różnice te nie będą jednak znaczące, gdyż poszczególne czynności, jakie muszą być podjęte w trakcie opracowywania projektu strategii, wynikają z przepisów prawa.

Obowiązek przygotowania diagnozy sytuacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej gminy oraz wniosków z tej diagnozy wynika z art. 10e ust. 3 SamGminU, zgodnie z którym, strategia rozwoju gminy zawiera wnioski z diagnozy, o której mowa w art. 10a ust. 1 PolRozwojuU, przygotowanej na potrzeby tej strategii. Przepis art. 10e ust. 4 SamGminU określa natomiast szczegółowo, co powinno znaleźć się w projekcie strategii.

Obowiązek konsultacji projektu strategii określa art. 6 ust. 3 PolRozwojuU. Projekt strategii rozwoju gminy podlega konsultacjom w szczególności z: sąsiednimi gminami i ich związkami, lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi, mieszkańcami gminy, oraz z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich. Zwrot „w szczególności” wskazuje, że z wymienionymi podmiotami konsultacje są obligatoryjne, natomiast mogą być również przeprowadzone z innymi organami lub instytucjami, jeżeli rada gminy uzna to za konieczne.

Informacja o konsultacjach, terminie i sposobie przekazywania uwag do projektu oraz terminie i miejscu spotkań konsultacyjnych zamieszczana jest na stronie internetowej gminy oraz może być ogłoszona w prasie o zasięgu lokalnym, informację o konsultacjach,. Ogłoszenie w prasie zawiera dodatkowo informację o adresie strony internetowej, na której zamieszczono projekt (por. art. 6 ust. 4 PolRozwojuU).

Natomiast z art. 10f ust. 2 SamGminU wynika obowiązek przedłożenia projektu strategii zarządowi województwa w celu wydania opinii dotyczącej sposobu uwzględnienia ustaleń i rekomendacji w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w województwie określonych w strategii rozwoju województwa.

Przy opracowywaniu harmonogramu i trybu pracy nad strategią należy mieć też na względzie terminy, związane z konsultacjami projektu strategii.

Podmioty, którym przekazano projekt celem konsultacji, mają obowiązek przekazania opinii o projekcie w terminie nie krótszym, niż 35 dni od dnia ogłoszenia na stronie internetowej informacji o konsultacjach. Nieprzekazanie opinii w powyższym terminie oznacza rezygnację z jej przedstawienia (art. 6 ust. 5 PolRozwojuU). W terminie 30 dni od upływu terminu wójt przygotowuje sprawozdanie z przebiegu i wyników konsultacji, zawierające w szczególności ustosunkowanie się do zgłoszonych uwag wraz z uzasadnieniem, i zamieszcza je na stronie internetowej gminy.

Natomiast zarząd województwa wydaje opinię w terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu strategii rozwoju gminy. W przypadku braku opinii we wskazanym terminie uznaje się, że strategia rozwoju gminy jest spójna ze strategią rozwoju województwa (art. 10f ust. 3 SamGminU).

Dokonanie weryfikacji obowiązku przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania strategii na środowisko wynika z art. 6a PolRozwojuU, zgodnie z którym, przy opracowywaniu projektu strategii rozwoju stosuje się przepisy ŚrodInfU.

Wreszcie, obowiązek przeprowadzenia ewaluacji uprzedniej wynika z art. 10a ust. 2 PolRozwojuU, zgodnie z którym podmiot opracowujący projekt strategii rozwoju przeprowadza uprzednią ewaluację trafności, przewidywanej skuteczności i efektywności realizacji strategii rozwoju – przed jej przyjęciem.

Jak wynika z powyższego, rada gminy przyjmując uchwałę w sprawie trybu i harmonogramu opracowania strategii nie ma dużej swobody, gdyż przewidziane przepisy prawa szczegółowo wskazują, jakie czynności składają się na opracowanie projektu strategii. Natomiast do rady gminy będzie należało określenie terminów poszczególnych czynności i takie ich zaplanowanie, aby możliwe było ich dotrzymanie.

Tryb i harmonogram opracowania strategii powinien być umieszczony w treści uchwały, a nie w załączniku, chyba że zostanie opracowany w formie tabeli. Zgodnie bowiem z § 143, § 132 w związku z § 29 ust. 2 TechPrawodR, w załącznikach do uchwały zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Przeniesienie jego treści do załącznika jest jednak dopuszczalne w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Umieszczenie treści merytorycznej uchwały w jej załączniku nie jest istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały, a jedynie naruszeniem nieistotnym” (por. wyr. WSA w Lublinie z 20 grudnia 2018 r., II SA/Lu 879/18, Legalis).

Należy jednak podkreślić, że każda zmiana trybu lub harmonogramu, niezależnie od tego, czy stanowi on załącznik do uchwały, czy znajduje się w jej treści, wymaga zmiany uchwały w sprawie szczegółowego trybu i harmonogramu opracowania projektu strategii rozwoju gminy. Postanowienie w brzmieniu „Zmiana harmonogramu nie wymaga zmiany uchwały " narusza § 82 i § 83 w zw. z § 143 TechPrawodR” (por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z 25 października 2019 r., KN.4131.135.2019.MW, Legalis).