Uchwała w sprawie trybu i harmonogramu opracowania projektu strategii rozwoju ponadlokalnego

UCHWAŁA Nr 05/2024/SRP

RADY GMINY Gmina Jabłoniowa

z dnia 24 kwietnia 2024 r.

w sprawie szczegółowego trybu i harmonogramu opracowania projektu strategii rozwoju ponadlokalnego, w tym trybu jej konsultacji

Na podstawie art. 10g ust. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) uchwala się, co następuje:

§1

Określa się następujący tryb i harmonogram opracowania projektu Strategii Rozwoju Ponadlokalnego dla: (wskazać nazwy Gmina Jabłoniowa, Gmina Wiśniowa, opracowujących strategię rozwoju ponadlokalnego) na lata 2024-2030 zwanej dalej „strategią”:

1) przygotowanie diagnozy sytuacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej jednostek samorządu terytorialnego, których strategia dotyczy, oraz wniosków z tej diagnozy – do dnia 30 czerwca 2024 r.;

2) wypracowanie założeń strategii:

a) programowych, w tym określenie celów i kierunków działania oraz oczekiwanych rezultatów,

b) funkcjonalno – przestrzennych, w tym określenie modelu struktury funkcjonalno – przestrzennej Gminy Jabłoniowa i Gminy Wiśniowa, ustalenia i rekomendacje w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w Gminach Jabłoniowa i Wiśniowa,

c) wdrożeniowych, w tym określenie systemu realizacji strategii, oraz określenie ram finansowych i źródeł finansowania,

– do dnia 30 września 2024 r.;

3) opracowanie projektu strategii i opublikowanie go na stronie internetowej Gminy Jabłoniowa – do dnia 31 października 2024 r.;

4) przeprowadzenie konsultacji projektu strategii, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 6 ust. 3–5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2023 r. poz. 225 z późn. zm.) w następującym trybie:

a) poinformowanie mieszkańców jednostek samorządu terytorialnego, których strategia dotyczy, lokalnych partnerów społecznych i gospodarczych oraz wszystkich zainteresowanych podmiotów o konsultacjach oraz o sposobie i trybie przekazywania uwag do projektu strategii, termin i miejsce spotkań w sprawie konsultacji – poprzez ogłoszenie na stronie internetowej Gminy Jabłoniowa;

b) przedłożenie projektu strategii organom wykonawczym Gminy Jabłoniowa: Wójtowi Gminy Jabłoniowa oraz Wójtowi Gminy Wiśniowa a także Janowi Kowalskiemu Marszałkowi Województwa Małopolskiego, wraz z wnioskiem o przedłożenie uwag do projektu strategii,

c) sporządzenie sprawozdania z przebiegu i wyników konsultacji, zawierającego w szczególności ustosunkowanie się do zgłoszonych uwag wraz z uzasadnieniem;

d) publikacja sprawozdania na stronach internetowych, oraz w Biuletynach Informacji Publicznej Gminy Jabłoniowa i Gminy Wiśniowa,

– do dnia 31 grudnia 2024 r.;

5) wprowadzenie zmian do projektu strategii w zakresie, w którym uwagi zostały uwzględnione – do dnia 15 stycznia 2025 r.;

6) przekazanie projektu strategii Marszałkowi Województwa Małopolskiego celem wydania opinii dotyczącej sposobu uwzględnienia ustaleń i rekomendacji w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w Województwie Małopolskim określonych w strategii rozwoju Województwa Małopolskiego – do dnia 31 stycznia 2025 r.;

7) wprowadzenie zmian do projektu strategii w zakresie wynikającym z opinii Marszałka Województwa Małopolskiego – do dnia 15 lutego 2025 r.;

8) przeprowadzenie ewaluacji uprzedniej trafności, przewidywanej skuteczności i efektywności realizacji strategii – do dnia 28 lutego 2025 r.;

9) weryfikacja obowiązku przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania strategii na środowisko i przeprowadzenie tej oceny w przypadku zaistnienia takiej konieczności – do dnia 15 marca 2025 r.;

10) przedłożenie pod obrady Rady Gminy Jabłoniowa projektu uchwały w sprawie strategii – do dnia 31 marca 2025 r.

§2

Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego

Przewodniczący Rady Gminy

Anna Nowak

Objaśnienia

Zgodnie z art. 10g ust. 1 SamGminU, gminy powiązane ze sobą funkcjonalnie, mogą opracować strategię rozwoju ponadlokalnego będącą wspólną strategią rozwoju tych gmin w zakresie ich terytorium.

Jeżeli w opracowywaniu strategii uczestniczą wszystkie gminy z terytorium danego województwa, strategia jest opracowywana z udziałem tego województwa. Natomiast strategia rozwoju ponadlokalnego może być opracowywana z udziałem województwa, jeżeli przynajmniej jedna gmina znajduje się na jego terytorium.

Gminy, które postanowią o opracowaniu strategii rozwoju lokalnego, mogą w tym celu:

1) utworzyć związek międzygminny lub stowarzyszenie, wówczas szczegółowy tryb i harmonogram opracowania projektu strategii określa organ stanowiący tego związku w drodze uchwały,

2) utworzyć spółkę prawa handlowego – wówczas szczegółowy tryb i harmonogram opracowania projektu strategii określa organ stanowiący tego związku w drodze uchwały,

3) zawrzeć porozumienie – wówczas szczegółowy tryb i harmonogram opracowania projektu strategii jest przyjmowany przez organ stanowiący gminy gminy, której powierzono opracowanie projektu strategii rozwoju ponadlokalnego.

W uchwale dotyczącej szczegółowego trybu i harmonogramu opracowania projektu strategii nie ma potrzeby wskazywania, kto odpowiada za poszczególne czynności. Zgodnie bowiem z art. 10g ust. 5 SamGminU, projekt strategii rozwoju ponadlokalnego opracowuje odpowiednio wójt albo burmistrz wskazany w porozumieniu, organ wykonawczy związku albo stowarzyszenia.

Najbardziej problematyczne, podobnie, jak w przypadku strategii rozwoju gminy, jest określenie terminu wejścia w życie uchwały w sprawie szczegółowego trybu i harmonogramu opracowania projektu strategii rozwoju ponadlokalnego. Istnieją różne poglądy odnośnie do tego, czy przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a co za tym idzie, czy wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym, czy też nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie ma obowiązku jej publikacji i wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w praktyce organów nadzoru prezentowane są dwa różne stanowiska.

Zgodnie z pierwszym stanowiskiem, uchwała w sprawie szczegółowego trybu i harmonogramu opracowania projektu strategii nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż „nie zawiera ona żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującego działanie gminy zmierzające do realizacji przepisów ustawowych” (por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z 12 marca 2023 r., NK-N.4131.1.4.2023, Legalis).

Natomiast zgodnie ze stanowiskiem drugim, uchwała w sprawie trybu i harmonogramu opracowania strategii jest aktem prawa miejscowego. „Uchwały podejmowane na podstawie art. 10f ust. 1 u.s.g. stanowią akt prawa miejscowego, gdyż w zakresie trybu konsultacji realizują publiczne prawo podmiotowe osób prawnych i fizycznych wymienionych w art. 6 ust. 3 ustawy z 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju” (por. wyr. WSA w Krakowie z 15 kwietnia 2022 r., I SA/Kr 154/22, Legalis).

Ten drugi pogląd został potwierdzony w wyroku NSA: „Do zakwalifikowania uchwały podejmowanej na podstawie art. 10f ust. 1 u.s.g. jako aktu prawa miejscowego wystarczy stwierdzenie, że choć jeden jej przepis wyraża normę, która nie jest jedynie wewnętrznie obowiązująca. W ocenie NSA rozpoznającego niniejszą sprawę, objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała stanowi akt prawa miejscowego. (…) rzeczona uchwała zawiera regulacje o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy oraz regulacje o charakterze normatywnym, określające podmioty uprawnione do udziału w konsultacjach w przedmiocie strategii rozwoju gminy” – por. wyr. NSA z 20 maja 2021 r., II OSK 732/21, Legalis, a także: wyr. WSA w Warszawie z 10 czerwca 2020 r., VII SA/Wa 2851/19, Legalis).

Szczegółowy tryb i harmonogram opracowania strategii rozwoju ponadlokalnego może się różnić w zależności od specyfiki gmin, uczestniczących w jego opracowywaniu. Różnice te nie będą jednak znaczące, gdyż poszczególne czynności, jakie muszą być podjęte w trakcie opracowywania projektu strategii, wynikają z przepisów prawa. Do strategii rozwoju ponadlokalnego przepisy art. 10e ust. 2–4 SamGminU stosuje się odpowiednio. Należy też pamiętać o powołanym wyżej udziale województwa (obligatoryjnym lub fakultatywnym) w opracowywaniu projektu strategii.

Obowiązek przygotowania diagnozy sytuacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej gmin, uczestniczących w opracowywaniu strategii oraz wniosków z tej diagnozy wynika z art. 10e ust. 3 w związku z art. 10g ust. 3 SamGminU, zgodnie z którymi, strategia rozwoju ponadlokalnego zawiera wnioski z diagnozy, o której mowa w art. 10a ust. 1 PolRozwojuU, przygotowanej na potrzeby tej strategii. Przepis art. 10e ust. 4 w związku z art. 10g ust. 3 SamGminU określa natomiast szczegółowo, co powinno znaleźć się w projekcie strategii rozwoju ponadlokalnego.

Obowiązek konsultacji projektu strategii określa art. 6 ust. 3 PolRozwojuU. Projekt strategii rozwoju ponadlokalnego podlega konsultacjom w szczególności z: radnymi i ich komisjami, lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi, mieszkańcami gmin, oraz z właściwym Wojewodą Małopolskim. Zwrot „w szczególności” wskazuje, że z wymienionymi podmiotami konsultacje są obligatoryjne, natomiast mogą być również przeprowadzone z innymi instytucjami lub organizacjami, jeżeli rada gminy uzna to za konieczne. Informacja o konsultacjach, terminie i sposobie przekazywania uwag do projektu oraz terminie i miejscu spotkań konsultacyjnych zamieszczana jest na stronie internetowej gmin, uczestniczących w opracowywaniu strategii oraz może być ogłoszona w prasie o zasięgu lokalnym, informację o konsultacjach. Ogłoszenie w prasie zawiera dodatkowo informację o adresie strony internetowej, na której zamieszczono projekt (por. art. 6 ust. 4 PolRozwojuU).

Natomiast z art. 10g ust. 5 SamGminU wynika obowiązek przedłożenia projektu strategii rozwoju ponadlokalnego Marszałkowi Województwa w celu wydania opinii dotyczącej sposobu uwzględnienia ustaleń i rekomendacji w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w województwie określonych w strategii rozwoju województwa.

Przy opracowywaniu harmonogramu i trybu pracy nad strategią należy mieć też na względzie terminy, związane z konsultacjami projektu strategii.

Podmioty, którym przekazano projekt celem konsultacji, mają obowiązek przekazania opinii o projekcie w terminie nie krótszym, niż 35 dni od dnia ogłoszenia na stronie internetowej informacji o konsultacjach. Nieprzekazanie opinii w powyższym terminie oznacza rezygnację z jej przedstawienia (art. 6 ust. 5 PolRozwojuU). W terminie 30 dni od upływu terminu wójt, wskazany w porozumieniu, organ wykonawczy związku lub stowarzyszenia przygotowuje sprawozdanie z przebiegu i wyników konsultacji, zawierające w szczególności ustosunkowanie się do zgłoszonych uwag wraz z uzasadnieniem, i zamieszcza je na stronie internetowej gminy.

Natomiast Marszałek Województwa wydaje opinię w terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu strategii rozwoju ponadlokalnego. W przypadku braku opinii we wskazanym terminie uznaje się, że strategia rozwoju ponadlokalnego jest spójna ze strategią rozwoju województwa (art. 10g ust. 6 SamGminU).

Dokonanie weryfikacji obowiązku przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania strategii na środowisko wynika z art. 6a PolRozwojuU, zgodnie z którym, przy opracowywaniu projektu strategii rozwoju stosuje się przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1095).

Wreszcie, obowiązek przeprowadzenia ewaluacji uprzedniej wynika z art. 10a ust. 2 PolRozwojuU, zgodnie z którym podmiot opracowujący projekt strategii rozwoju przeprowadza uprzednią ewaluację trafności, przewidywanej skuteczności i efektywności realizacji strategii rozwoju - przed jej przyjęciem.

Jak wynika z powyższego, rada gminy (lub inny organ, co omówiono wyżej) przyjmując uchwałę w sprawie trybu i harmonogramu opracowania strategii nie ma dużej swobody, gdyż przewidziane przepisy prawa szczegółowo wskazują, jakie czynności składają się na opracowanie projektu strategii.

Tryb i harmonogram opracowania strategii powinien być umieszczony w treści uchwały, a nie w załączniku, chyba że zostanie opracowany w formie tabeli. Zgodnie bowiem z § 143, § 132 w związku z § 29 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), w załącznikach do uchwały zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Przeniesienie jego treści do załącznika jest jednak dopuszczalne w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Umieszczenie treści merytorycznej uchwały w jej załączniku nie jest istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały, a jedynie naruszeniem nieistotnym” (por. wyr. WSA w Łodzi z 17 stycznia 2019 r., II SA/Łd 1000/18, Legalis).

Należy jednak podkreślić, że każda zmiana trybu lub harmonogramu, niezależnie od tego, czy stanowi on załącznik do uchwały, czy znajduje się w jej treści, wymaga zmiany uchwały w sprawie szczegółowego trybu i harmonogramu opracowania projektu strategii rozwoju gminy. Postanowienie w brzmieniu „Zmiana harmonogramu nie wymaga zmiany uchwały" narusza § 82 i § 83 w zw. z § 143 TechPrawodR” (por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 25 lutego 2022 r., NK-N.4131.1.45.2022, Legalis).

Organ właściwy do przyjęcia strategii rozwoju ponadlokalnego został wskazany w art. 10g ust. 7 i 8 SamGminU.

Jeżeli w celu opracowania strategii rozwoju ponadlokalnego został utworzony związek międzygminny albo stowarzyszenie, strategię przyjmuje organ stanowiący związku międzygminnego albo stowarzyszenia, w drodze uchwały.

Jeżeli strategia rozwoju ponadlokalnego opracowana została przez gminy jest przyjmowana przez właściwe rady gmin i obowiązuje od dnia jej przyjęcia przez ostatnią radę gminy. Strategia rozwoju ponadlokalnego opracowana z udziałem województwa jest przyjmowana również przez radę województwa i obowiązuje od dnia jej przyjęcia przez ostatnią radę gminy lub województwa.