Uchwała w sprawie przyjęcia strategii rozwoju ponadlokalnego

UCHWAŁA Nr 23/2024

RADY GMINY Jabłonna

z dnia 24 września 2024 r.

w sprawie przyjęcia strategii rozwoju ponadlokalnego

Na podstawie art. 10g ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) uchwala się, co następuje:

§1

Przyjmuje się Strategię Rozwoju Ponadlokalnego dla gmin: Jabłonna, Nieporęt, Wieliszew na lata 2025-2030 w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały.

§2

Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Przewodniczący Rady Gminy

Jan Kowalski

Objaśnienia

Przepisy SamGminU, które wprowadziły możliwość uchwalenia strategii rozwoju ponadlokalnego, wprowadzone zostały ustawą z 15 maja 2020 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw i weszły w życie 1 lipca 2020 r.

Zgodnie z art. 10g ust. 1 SamGminU, gminy sąsiadujące, powiązane ze sobą funkcjonalnie, mogą opracować strategię rozwoju ponadlokalnego będącą wspólną strategią rozwoju tych gmin w zakresie ich terytorium.

Nie ma obowiązku opracowania strategii rozwoju ponadlokalnego. Strategia taka jest instrumentem planowania zintegrowanego, który może być pomocny dla mniejszych gmin, które zamierzają podejmować wspólne działania. Może być także sporządzona dla obszarów gmin, które mają podobne cechy lub znajdują się w określonych relacjach funkcjonalnych, nie zawsze bowiem granice administracyjne pokrywają się z obszarami funkcjonalnymi, czyli takimi, na których występują powiazania społeczne, gospodarcze lub przyrodnicze. Opracowanie strategii rozwoju ponadlokalnego umożliwia współpracę międzygminną i wspólną realizację określonych w niej działań.

Jeżeli w opracowywaniu strategii uczestniczą wszystkie gminy z terytorium danego powiatu, strategia jest opracowywana z udziałem tego powiatu. Natomiast strategia rozwoju ponadlokalnego może być opracowywana z udziałem powiatu, jeżeli przynajmniej jedna gmina znajduje się na jego terytorium.

Jednostki samorządu terytorialnego, które postanowią o opracowaniu strategii rozwoju lokalnego, mogą w tym celu:

1) utworzyć związek międzygminny lub powiatowo – gminny;

2) utworzyć stowarzyszenie;

3) zawrzeć porozumienie międzygminne.

Innymi słowy, jeżeli gminy zdecydują o podjęciu współpracy w zakresie opracowania wspólnej strategii rozwoju ponadlokalnego, to jej przygotowanie i realizacja wymaga najpierw utworzenia związku, stowarzyszenia lub zawarcia porozumienia. Wybór formy współpracy należy do zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 10g ust. 5 SamGminU, projekt strategii rozwoju ponadlokalnego opracowuje odpowiednio wójt albo starosta wskazany w porozumieniu międzygminnym, organ wykonawczy związku międzygminnego albo stowarzyszenia.

Do strategii rozwoju ponadlokalnego przepisy art. 10e ust. 2–4 SamGminU stosuje się odpowiednio.

Strategia rozwoju ponadlokalnego, zgodnie z art. 10e ust. 2 w związku z art. 10g ust. 3 SamGminU, jest spójna ze strategią rozwoju województwa.

Przepisy art. 10e ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 10g ust. 3 SamGminU określają, co powinna zawierać strategia rozwoju ponadlokalnego. Zgodnie z tym przepisem, strategia rozwoju gminy zawiera wnioski z diagnozy, o której mowa w art. 10a ust. 1 PolRozwojuU, przygotowanej na potrzeby tej strategii, oraz określa w szczególności:

1) cele strategiczne rozwoju w wymiarze społecznym, gospodarczym i przestrzennym;

2) kierunki działań podejmowanych dla osiągnięcia celów strategicznych;

3) oczekiwane rezultaty planowanych działań, w tym w wymiarze przestrzennym, oraz wskaźniki ich osiągnięcia;

4) model struktury funkcjonalno-przestrzennej obszaru objętego strategią;

5) ustalenia i rekomendacje w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej;

6) obszary strategicznej interwencji określone w strategii rozwoju województwa, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 1100), wraz z zakresem planowanych działań;

7) obszary strategicznej interwencji kluczowe dla gmin przygotowujących strategię, jeżeli takie zidentyfikowano, wraz z zakresem planowanych działań;

8) system realizacji strategii, w tym wytyczne do sporządzania dokumentów wykonawczych;

9) ramy finansowe i źródła finansowania.

Strategię rozwoju ponadlokalnego sporządza się w formie tekstowej oraz graficznej zawierającej zobrazowanie treści, o których mowa w szczególności w pkt 4, 6 i 7.

Odnośnie do diagnozy, zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, podmiot opracowujący projekt strategii rozwoju (…) przygotowuje diagnozę sytuacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej, z uwzględnieniem obszarów funkcjonalnych, w tym miejskich obszarów funkcjonalnych. Diagnoza polega na dokonaniu oceny sytuacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej gminy na podstawie przeprowadzonych badań i analiz.

Wnioski z diagnozy będą stanowiły podstawę do określenia celów, kierunków działań i oczekiwanych rezultatów w strategii rozwoju ponadlokalnego.

Model struktury funkcjonalno-przestrzennej może zostać zobrazowany w formie graficznej. Stanowi przedstawienie wizji rozwoju przestrzennego obszaru, dla którego opracowywana jest strategia. W dalszej części, strategia powinna zawierać ustalenia i rekomendacje w tym zakresie.

Obszar strategicznej interwencji, zgodnie z definicją zawartą w art. 5 ust. 6b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju to określony w strategii rozwoju obszar o zidentyfikowanych lub potencjalnych powiązaniach funkcjonalnych lub o szczególnych warunkach społecznych, gospodarczych lub przestrzennych, decydujących o występowaniu barier rozwoju lub trwałych, możliwych do aktywowania, potencjałów rozwojowych, do którego jest kierowana interwencja publiczna łącząca inwestycje, w szczególności gospodarcze, infrastrukturalne lub w zasoby ludzkie, finansowane z różnych źródeł, lub rozwiązania regulacyjne.

Obszary strategicznej interwencji to obszary, do których adresowana jest polityka rozwoju, przy czym biorąc pod uwagę powyższą definicję, obszarem strategicznej interwencji będzie zarówno obszar problemowy, w których występują zjawiska niekorzystne, jak i obszar, w którym występują potencjały rozwojowe.

W strategii powinny być przywołane obszary strategicznej interwencji na obszarze objętym strategią, wyznaczone w strategii rozwoju województwa, wraz z zakresem działań dotyczących tych obszarów.

Natomiast fakultatywnie w strategii mogą być wyznaczone obszary strategicznej interwencji kluczowe dla gmin, opracowujących strategię rozwoju ponadlokalnego. Celowość ich identyfikacji należy oceniać indywidualnie. Jeżeli zostaną one wyznaczone, to konieczne będzie również wskazanie działań, planowanych w tych obszarach.

System realizacji strategii powinien zawierać wytyczne do sporządzania dokumentów wykonawczych. Aby strategia mogła zostać skutecznie wdrożona, system jej realizacji powinien ponadto określić, jakie podmioty są zaangażowane w poszczególne działania w ramach strategii, podział zadań przy jej realizacji oraz sposoby monitorowania jej wdrażania.

Ostatni element strategii to ramy finansowe i źródła finansowania. Przepisy nie określają sposobu szacowania kosztów realizacji strategii, zwłaszcza w przypadku strategii rozwoju ponadlokalnego, która powinna uwzględniać możliwości wszystkich gmin biorących udział w jej opracowaniu. Biorąc pod uwagę długookresowy charakter strategii, ramy finansowe nie będą oznaczały szczegółowego planowania wydatków dla poszczególnych celów strategii, a jedynie skalę tych wydatków, wraz ze wskazaniem możliwych źródeł finansowania (środki budżetów jednostek tworzących strategię, środki zewnętrzne, np. z funduszy celowych, funduszy europejskich, etc.).

Wątpliwości może wzbudzić data wejścia w życie uchwały, zwłaszcza że uchwała w sprawie szczegółowego trybu i harmonogramu opracowania projektu strategii rozwoju gminy, w tym trybu jej konsultacji zgodnie z dominującym obecnie poglądem w orzecznictwie jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji. Analogicznie zatem, przepisem prawa miejscowego będzie uchwała w sprawie szczegółowego trybu i harmonogramu opracowania projektu strategii rozwoju ponadlokalnego.

W przypadku uchwały w sprawie przyjęcia strategii wydaje się aktualny pogląd, prezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że nie ma ona charakteru normatywnego, nie jest więc aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie, jej wejście w życie nie wymaga publikacji w dzienniku urzędowym. Nie ma przy tym znaczenia, że w realizacji strategii mogą uczestniczyć podmioty zewnętrzne, np. organizacje pozarządowe, gdyż strategia nie kreuje ich uprawnień ani obowiązków. „Według słusznej opinii organu nadzoru, strategia jest planem działania gminy, aktem programowym, o charakterze w dużej mierze postulatywnym, który nie kreuje skonkretyzowanych uprawnień lub obowiązków, zewnętrznych wobec organu adresatów. Podnoszony przez gminę fakt, że program, załącznik do uchwały - Strategia Rozwoju Gminy zawiera treści skierowane do podmiotów zewnętrznych nie jest decydujący. Podkreślenia wymaga, że istotnie z treści Tabeli nr 1 umieszczonej na stronach 12 i 13 Strategii Rozwoju Gminy wynika, iż podmiotami uczestniczącymi w realizacji Strategii są podmioty zewnętrzne wobec gminy m.in. organizacje pozarządowe. Fakt, ten nie czyni jednak z powyższych treści wypowiedzi o charakterze normatywnym. Wskazuje jedynie na planowany udział tych podmiotów w realizacji strategii gminy. Określenie celów operacyjnych strategii nie ma charakteru wypowiedzi normatywnej” (por. wyr. WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., II SA/Wa 1842/17, Legalis).

Organ właściwy do przyjęcia strategii rozwoju ponadlokalnego został wskazany w art. 10g ust. 7 i 8 SamGminU.

Jeżeli w celu opracowania strategii rozwoju ponadlokalnego został utworzony związek międzygminny albo stowarzyszenie, strategię przyjmuje organ stanowiący związku międzygminnego albo stowarzyszenia, w drodze uchwały.

Jeżeli strategia rozwoju ponadlokalnego opracowana została przez porozumienie międzygminne jest przyjmowana przez właściwe rady gmin i obowiązuje od dnia jej przyjęcia przez ostatnią radę gminy. Strategia rozwoju ponadlokalnego opracowana z udziałem powiatu jest przyjmowana również przez radę powiatu i obowiązuje od dnia jej przyjęcia przez ostatnią radę gminy lub powiatu.