Uchwała w sprawie przystąpienia do międzynarodowego zrzeszenia społeczności lokalnych

Uchwała nr U/234/2023

Rady Gminy Jabłonna

z dnia 24 października 2023 r.

w sprawie przystąpienia do Stowarzyszenia Europejskich Gmin Wiejskich "Zielona Przyszłość"

Na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 20, art. 18 ust. 2 pkt 12a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1234) oraz art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 567) uchwala się, co następuje:

§1

Przystępuje się do Stowarzyszenia Europejskich Gmin Wiejskich "Zielona Przyszłość".

§2

Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Jabłonna Janowi Kowalskiemu.

§3

Uchwała wchodzi w życie z dniem następującym po dniu uzyskania zgody ministra właściwego do spraw zagranicznych.

Przewodniczący

Rady Gminy Jabłonna

Objaśnienia

Uchwała w sprawie przystąpienia do międzynarodowego zrzeszenia społeczności lokalnych to jeden z najbardziej wymagających formalnie i proceduralnie aktów prawnych poziomu samorządu gminnego. Stanowi przykład uchwały, której formę oraz niezbędne wymagania procedury uchwałodawczej (bez spełnienia, których akt nie może wejść w życie - obowiązywać) uregulowane zostały w innej ustawie niż SamGminU.

Prawo jednostki samorządu terytorialnego (w tym oczywiście gminy) do przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw jest prawem wynikającym bezpośrednio z art. 172 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Za karygodny błąd wskazać należy jednak – mimo powagi i doniosłości – wskazanie art. 172 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w podstawie prawnej tworzonej uchwały w sprawie przystąpienia do międzynarodowego zrzeszenia społeczności lokalnych. Wynika to z dwóch zasadniczych przyczyn – pierwsza to art. 172 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego przystępować mogą do przedmiotowych zrzeszeń (oraz ogólne zasady zrzeszania się), określa ustawa. Druga przyczyna to art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym „przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej”. W tym przypadku Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi inaczej, nakazując ustawodawcy zwykłemu (parlamentarnemu) przygotowanie ustawy regulującej wskazany zakres spraw. To właśnie ta SamMiędzynarU jest prawną podstawą podjęcia czynności związanych z przystępowaniem jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz przygotowania uchwały w tej sprawie.

Do SamMiędzynarU odsyła również art. 10 SamGminU, zatem z racji jego charakteru niezasadne jest wymienianie go w podstawie prawnej uchwały w sprawie przystąpienia do międzynarodowego zrzeszenia społeczności lokalnych.

SamMiędzynarU stawia przed projektem uchwały w sprawie przystąpienia do międzynarodowego zrzeszenia społeczności lokalnych wymagania inne niż wynikałyby z SamGminU.

Pamiętać należy, że art. 4 ust. 1 SamMiędzynarU nakłada obowiązek uzyskania innej niż tradycyjnie wynikająca z SamGminU większości podczas głosowania. Dla podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do międzynarodowego zrzeszenia społeczności lokalnych wymagana jest bezwzględna większość głosów ustawowego składu organu uchwałodawczego (rady gminy), nie zaś większość wyliczana od quorum (czyli liczby radnych, których obecność na sesji jest konieczna dla możliwości obradowania oraz ważności podjętych aktów i czynności). Dlatego też, w przypadku rady liczącej 21 radnych, zgodnie z procedurą określoną w art. 14 ust. 1 SamGminU („uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej”) dla podjęcia uchwały quorum wynosi 11 radnych, od których podczas głosowania stosuje się zasadę większości zwykłej (więcej głosów „za” niż głosów „przeciw”). Odmienna sytuacja zachodzi natomiast podczas procesu uchwałodawczego obejmującego projekt uchwały w sprawie przystąpienia do międzynarodowego zrzeszenia społeczności lokalnych – tu wymagana jest bezwzględna większość głosów ustawowego składu organu uchwałodawczego – czyli w przypadku organu składającego się z 21 radnych warunkiem ważności podjętej uchwały jest jej poparcie, wyrażone w głosowaniu, przez co najmniej 11 radnych. Jednoznacznie potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2022 r., II SA/Wa 1234/21, Legalis.

Jednocześnie, zgodnie z art. 2 ust. 1 SamMiędzynarU, jednostki samorządu terytorialnego mogą przystępować do zrzeszeń i uczestniczyć w nich w granicach swoich zadań i kompetencji, działając zgodnie z obowiązującym prawem wewnętrznym, polityką zagraniczną państwa i jego międzynarodowymi zobowiązaniami. Dodatkowo podkreślić należy, iż przystąpienie do zrzeszenia nie może łączyć się z przekazaniem na jego rzecz lub na rzecz któregokolwiek ze zrzeszonych w nim członków wykonywania zadań publicznych przystępującej jednostki samorządu terytorialnego ani też nieruchomości lub majątkowych praw na dobrach niematerialnych przysługujących tej jednostce (art. 3 SamMiędzynarU).

Z przywołanych norm o charakterze ogólnym i konieczności ich przestrzegania i wypełnienia, wynikają ściśle określone wymagania proceduralne – nie tylko wobec samej uchwały czy organizacji do której planuje się przystąpić, ale również wobec przebiegu postępowania pomiędzy uchwaleniem uchwały przez radę gminy (miasta) a jej ewentualnym wejściem w życie. Należą do nich określone w:

1) art. 4 ust. 3 – obowiązek przekazania uchwały ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych za pośrednictwem wojewody, który dołączyć ma również swoją opinię. Obowiązek ten wynika z faktu, iż dla wejścia w życie uchwały, warunkiem niezbędnym jest zgoda ministra właściwego do spraw zagranicznych (art. 4 ust. 2 SamMiędzynarU). Minister wyraża zgodę na przystąpienie do zrzeszenia lub odmawia takiej zgody w drodze decyzji administracyjnej (art. 4 ust. 5 SamMiędzynarU);

2) art. 4 ust. 4 – obowiązek przekazania wraz z uchwałą statutu zrzeszenia, do którego zamierza wstąpić, lub innego dokumentu ustalającego zasady działania tego zrzeszenia, listę jego członków oraz urzędowe tłumaczenie tych dokumentów na język polski.

W praktyce uchwałodawczej spotyka się akty, w których statut zrzeszenia (i inna wymagana ustawą dokumentacja) stanowi załącznik do uchwały. Jest to oczywiście postępowanie całkowicie dozwolone, jednakże nie jest obligatoryjne. Obligatoryjne i niezbędne dla ważności podjętej uchwały, jest przekazanie wymaganych dokumentów do właściwych organów, co można zrobić również nie czyniąc z nich załącznika do podjętego aktu prawnego.

Podkreślić należy, że niedopełnienie któregokolwiek z omówionych powyżej obowiązków (niezachowanie wymaganej większości podczas głosowania, nieprzedstawienie uchwały ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych za pośrednictwem wojewody czy brak wymaganej dokumentacji) skutkuje nieważnością uchwały z mocy prawa (art. 5 SamMiędzynarU).

Oczywiście uchwała nie może również wejść w życie w przypadku, gdy minister właściwy do spraw zagranicznych odmówi wyrażenia zgody na przystąpienie danej jednostki samorządu terytorialnego do określonego międzynarodowego zrzeszenia społeczności lokalnych.

Odrębnego wyjaśnienia wymaga umieszczanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych przepisów powierzających wykonanie czynności określonych w art. 4 ust. 3 SamMiędzynarU (przekazanie uchwały ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych za pośrednictwem wojewody) oraz innych czynności dodatkowych. Choć w praktyce uchwałodawczej spotyka się takie przepisy, to jednak nie są one konieczne, a samo uprawnienie oprzeć można na ogólnych kompetencyjnych zasadach funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, albo poprzestać na ogólnym powierzeniu wykonania uchwały.

Szczególną uwagę poświęcić należy również przepisowi o wejściu uchwały w życie. W zaproponowanym wzorze uchwały zastosowano brzmienie „Uchwała wchodzi w życie z dniem następującym po dniu uzyskania zgody ministra właściwego do spraw zagranicznych.”. W powszechnej praktyce stosuje się jednak brzmienie: „Uchwała wchodzi w życie po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw zagranicznych”. Jest to zapis spotykany często, wynikający bezpośrednio, a właściwie zacytowany wprost z art. 4 ust. 2. SamMiędzynarU („Uchwała […] wchodzi w życie po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw zagranicznych.”) oraz niekontestowany przez organy nadzoru. Wskazać należy jednakże, iż intencją ustawodawcy było zastrzeżenie, że zgoda ministra właściwego do spraw zagranicznych jest warunkiem niezbędnym dla wejścia w życie uchwały, nie zaś dyktowanie uchwałodawcy brzmienia określonych przepisów. Zaproponowany termin wejścia w życie - dzień następujący po dniu uzyskania zgody ministra właściwego do spraw zagranicznych - jest terminem ściśle określonym. W przypadku określenia terminu poprzez „wchodzi w życie po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw zagranicznych” podnieść można zarzuty, iż jest to termin stosunkowo nieokreślony i nieostry.

Zastrzec należy również, szczególnie jeśli uchwałodawca postanowi o rozbudowaniu uchwały w sprawie przystąpienia do międzynarodowego zrzeszenia społeczności lokalnych o szczegółowe przepisy powierzające wykonanie określonych czynności (np. przekazanie uchwały właściwym organom) za możliwe uznać można by zredagowanie przepisu o wejściu w życie, który oddzielnie traktował będzie poszczególne jednostki redakcyjne uchwały (tj. wejście w życie przepisu o przystąpieniu nastąpiłoby po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw zagranicznych, natomiast przepisy nakazujące wykonanie przez wójta /burmistrza/ prezydenta miasta określonych czynności weszłyby w życie na przykład z dniem podjęcia uchwały). Mimo, iż wskazane brzmienie przepisu wydaje się najbardziej poprawne legislacyjnie, oddaje wolę ustawodawcy i najbardziej pasuje do stanu faktycznego, to jednak – z racji braku orzecznictwa w tym zakresie i powszechnego stosowania brzmienia opartego wprost na SamMiędzynarU – nie rekomendujemy jego stosowania.