Uchwała w sprawie zamknięcia cmentarza komunalnego

Uchwała nr 12/2023

Rady Gminy Jabłonna

z dnia 2023-10-26

w sprawie w sprawie zamknięcia cmentarza komunalnego "Stary Sad"

Na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1234) oraz art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2022 r. poz. 567) – uchwala się, co następuje:

§1

1. Zamyka się cmentarz komunalny "Stary Sad" położony na działce ewidencyjnej oznaczonej 123/4 , o powierzchni 1,5 ha , stanowiącej własność Gminy Jabłonna .

2. Szczegółowe usytuowanie cmentarza, o którym mowa w ust. 1 określa mapa stanowiąca załącznik do uchwały.

3. Zamknięcie cmentarza oznacza zakończenie pochówku zmarłych na jego terenie od dnia 2024-06-30.

§2

Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Jabłonna.

§3

Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego.

§4

Uchwała wchodzi w życie z dniem 2023-11-15.

Przewodniczący

Rady Gminy Jabłonna

Objaśnienia

Zgodnie z art. 1 ust. 4 CmentU zamykanie cmentarzy komunalnych jest wyłączną kompetencją rady gminy (rady miasta na prawach powiatu).

Uchwała dotycząca zamknięcia cmentarza komunalnego podejmowana jest zgodnie ze zwykłą procedurą uchwałodawczą (art. 14 ust. 1 SamGminU, tj. zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym), jednakże dla jej podjęcia konieczne jest uprzednie zasięgnięcie opinii właściwego inspektora sanitarnego (art. 1 ust. 4 CmentU) – obecnie państwowego inspektora sanitarnego (zgodnie z PISU).

Pamiętać należy, iż zamknięcie cmentarza rozumiane na gruncie CmentU oznacza zakończenie pochówku zmarłych na jego terenie, nie zaś czasowe ograniczenie dostępu na teren cmentarza (np. ze względu na zagrożenie budowlane czy epidemiczne). Kwestię tę jasno rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2022-03-15 (II OSK 1234/21, Legalis), wskazując, iż „zamknięcie cmentarza […] z powodu wystąpienia warunków zagrażających bezpieczeństwu osób przebywających na cmentarzu, do czasu usunięcia zagrożenia, nie jest zamknięciem cmentarza, o którym mowa w art. 1 ust. 4 CmentU. W tym drugim przypadku, jak wynika z art. 1 ust. 4 oraz art. 6 ust. 1 CmentU, chodzi o zakończenie pochówku zmarłych na terenie cmentarza”.

Podkreślenia wymaga również, iż podobnie jak w przypadku uchwał dotyczących zakładania cmentarzy komunalnych, także w przypadku ich zamykania, istnieje niejednolita linia orzecznicza dotycząca kwalifikowania ich jako aktów prawa miejscowego. Uchwałę w sprawie zamknięcia cmentarza za akt kierownictwa wewnętrznego uznaje rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 2021-05-10 (NK-I.4131.12.2021, Legalis), w którym wskazano, iż uchwała o zamknięciu cmentarza „nie zawiera norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Akt ten nie ustanawia obszaru specjalnego, na jakim położony ma być cmentarz. Obszar ten jest kreowany normami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi podstawowy instrument kształtowania ładu przestrzennego i uchwalany jest w formie, skierowanego do ogółu mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego, aktu prawa miejscowego. To plan miejscowy poprzez normy abstrakcyjne i generalne wyznacza teren cmentarza.

Uchwała ta stanowi zatem akt kierownictwa wewnętrznego, który jest „skonsumowany” poprzez jednokrotną, niepowtarzalną czynność, i którego adresatem jest administrator cmentarza. Tego typu akty prawne nie wymagają publikacji w organie promulgacyjnym i co do zasady wchodzą w życie z dniem podjęcia przez radę gminy. Nie istnieje również żadna regulacja prawna, uzależniająca wejście w życie tego typu uchwał od ich publikacji w dzienniku promulgacyjnym.”.

Pogląd całkowicie przeciwny prezentuje rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 2020-11-18 (PN.4131.1.2020, Legalis), w którym wskazano, iż brak promulgacji uchwały o zamknięciu cmentarza w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi naruszenie „art. 88 ust. 1 Konstytucji RPw związku z art. 13 pkt 2 AktyNormU”. Jak wskazano w przedmiotowym rozstrzygnięciu rada gminy, podejmując „decyzję” o założeniu cmentarza, rozstrzyga o ustanowieniu na wyznaczonym obszarze reżimu prawnego odmiennego od powszechnego – czyli ustanawia obszar specjalny. Wydzielenie określonego obszaru państwa i wprowadzenie na jego obszarze norm powszechnie obowiązujących (zarówno tych ustanawiających prawa i obowiązki, jak i je uchylających), które odnoszą się do nieokreślonej liczby adresatów, może dokonać się wyłącznie przy wykorzystaniu norm powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli zatem organ jednostki samorządu terytorialnego jest upoważniony do ustanowienia obszaru specjalnego, to może tego dokonać wyłącznie w formie aktu prawa miejscowego. Założenie lub rozszerzenie cmentarza komunalnego następuje w drodze uchwały rady gminy, która jest aktem prawa miejscowego. Uchwała o zamknięciu cmentarza komunalnego jako likwidująca obszar specjalny, ma ten sam charakter prawny, co uchwała o jego założeniu. Uchwała o zamknięciu cmentarza musi zatem również przybrać formę aktu prawa miejscowego. Co szczególnie istotne, jak podkreślono w przywołanym rozstrzygnięciu - założenie, rozszerzenie lub zamknięcie cmentarza nie jest tylko kwalifikacją jakiegoś obszaru (nie jest zatem aktem jednorazowym), lecz wiąże się z publicznoprawnymi uprawnieniami i obowiązkami, np. z realizacją prawa do pochowania zmarłego.

Wobec powyższego, jak wskazano w rozstrzygnięciu PN.4131.1.2020 uchwała taka „nie może wchodzić w życie z dniem podjęcia. Regulacja wprowadzająca akt prawa miejscowego w życie z dniem podjęcia i abstrahująca od konieczności jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa powodujące nieważność tego aktu”.

W ramach niniejszego wzoru przyjęto, iż uchwała w sprawie zamknięcia cmentarza komunalnego stanowi akt prawa miejscowego, w związku z powyższym umieszczono w nim przepisy dotyczące publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W obowiązujących uchwałach w sprawie zamykania cmentarzy komunalnych bardzo często spotkać można przepis o wejściu uchwały w życie w brzmieniu: „uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego”. Jest rozwiązanie dopuszczalne, jednakże rekomendowanym rozwiązaniem, szczególnie w przypadku zamykania cmentarza „funkcjonującego” jest rozdzielenie terminu wejścia uchwały w życie i terminu zamknięcia cmentarza. Prolongowana, kalendarzowo określona data zakończenia pochówków na terenie zamykanego cmentarza pozwoli na właściwe dostosowanie się adresatów uchwały do wprowadzanych nią rozwiązań, czego nie można powiedzieć o przypadku zamknięcia cmentarza z czternastodniowym vacatio legis (znając specyfikę ogłaszania aktów normatywnych w wojewódzkich dziennikach urzędowych – wejście uchwały w życie i zamknięcie cmentarza nastąpi wówczas w terminie trzech – maksymalnie czterech tygodni od dnia podjęcia uchwały).