Uchwała w sprawie utworzenia centrum usług wspólnych

Uchwała Nr RP/123/2024 Rady Powiatu Wrocławskiego z dnia 25 września 2024

w sprawie utworzenia jednostki budżetowej Centrum Usług Wspólnych CUW-2

obsługującej domy pomocy społecznej oraz placówki opiekuńczo-wychowawcze

Działając na podstawie art. 6 ust. 1, art. 6a–art. 6d oraz art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1526) w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), Rada Powiatu Wrocławskiego,

uchwala, co następuje:

§1

1. Tworzy się Centrum Usług Wspólnych dla domów pomocy społecznej i placówek oświatowo – wychowawczych, zwane „CUW-2”.

2. CUW-2 jest jednostką budżetową powiatu.

3. Siedzibą CUW-2 jest ul. Powstańców Śląskich 1, 53-332 Wrocław.

4. Zakres działania CUW określi statut do uchwały.

§2

Centrum Usług Wspólnych prowadzić będzie jednostką obsługującą dla następujących jednostek organizacyjnych powiatu (jednostek obsługiwanych):

1) Dom Pomocy Społecznej "Senior+",

2) Dom Pomocy Społecznej "Złota Jesień",

3) Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza "Tęczowy Dom",

4) Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza "Słoneczny Promyk",

5) Dom Dziecka nr 1 we Wrocławiu,

6) Dom Dziecka nr 2 we Wrocławiu.

§3

Centrum Usług Wspólnych CUW-2 działa na podstawie planu finansowego, stanowiącego część budżetu powiatu.

§4

1. Centrum Usług Wspólnych CUW-2 zapewnia jednostkom, o którym mowa w § 2, wspólną obsługę administracyjną, finansową oraz organizacyjną.

2. W ramach obsługi, o której mowa w ust. 1, CUW-2 będzie występowało w charakterze centralnego zamawiającego na potrzeby realizacji zamówień publicznych.

§5

Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu.

§6

Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Anna Nowak

Przewodniczący Rady Powiatu

Objaśnienia

W zakresie § 1 – podstawy normatywne podjęcia niniejszej uchwały mają źródło m.in. w SamPowiatU.

W art. 6 ust. 1 SamPowiatU postanowiono, że w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami;

Z kolei w art. 6a–6d SamPowiatU zawarto regulacje prawne związane z funkcjonowaniem wspólnej obsługi. Na uwagę zasługują m.in. przepisy zawarte w art. 10a SamPowiatU, z którego wynika, że powiat może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną:

1) jednostkom organizacyjnym powiatu zaliczanym do sektora finansów publicznych,

2) powiatowym instytucjom kultury,

3) innym zaliczanym do sektora finansów publicznych powiatowym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego – zwanym dalej „jednostkami obsługiwanymi”.

Przepisy zawarte w art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 FinPubU przywołano z racji faktu, że centrum usług wspólnych jest jednostką budżetową powiatu. Z podanych regulacji prawnych wynika zaś, że jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego – gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe; nadto tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd.

W zakresie § 2 – struktura organizacyjna wspólnej obsługi ma uzasadnienie normatywne w przepisach zawartych w art. 6b SamPowiatU. Wskazano w nim, że :

1) wspólną obsługę mogą prowadzić starostwo powiatowe, inna jednostka organizacyjna powiatu, jednostka organizacyjna związku powiatów albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego, zwane dalej „jednostkami obsługującymi”.

Rada powiatu w odniesieniu do jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 6a pkt 1 SamPowiatU, określa, w drodze uchwały, w szczególności:

1) jednostki obsługujące;

2) jednostki obsługiwane;

3) zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi.

Ponadto, jednostki obsługiwane, o których mowa w art. 6a pkt 2 i 3 SamPowiatU, mogą, na podstawie porozumień zawartych przez te jednostki z jednostką obsługującą, przystąpić do wspólnej obsługi, po uprzednim zgłoszeniu tego zamiaru zarządowi powiatu; zakres wspólnej obsługi określa zawarte porozumienie;

3) jednostka obsługująca ma prawo żądania od jednostki obsługiwanej informacji oraz wglądu w dokumentację w zakresie niezbędnym do wykonywania zadań w ramach wspólnej obsługi tej jednostki;

W zakresie § 3 – CUW działa na podstawie planu finansowego, ma status tzw. jednostki budżetowej, który wynika z art. 11 FinPubU. Wskazano w nim, że jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego; ponadto jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany dalej „planem finansowym jednostki budżetowej”.

W zakresie § 4 – w art. 6c SamPowiatU postanowiono, że zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie; w przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 6a pkt 1 i 2 SamPowiatU, są one przekazywane w całości; ważnym zakresem dotyczącym wspólnej obsługi jest sfera zamówień publicznych, bowiem umożliwia wprowadzenie znacznych oszczędności z racji faktu, że w roli zamawiającego występuje jeden podmiot, co może wpłynąć na uzyskanie korzystniejszych warunków przy dokonywaniu zakup rzeczy lub usług.

W zakresie § 5 – w zasadzie każdy akt prawa miejscowego wymaga wykonania, czyli wdrożenia jego stosowania w praktyce, z racji podziału kompetencji pomiędzy organami powiatu, w tym zakresie kompetencje ma organ wykonawczy, czyli zarząd powiatu.

W zakresie § 6 – uchwała dotycząca nie jest aktem prawa miejscowego a zwykłym aktem woli przyjmowanej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, stąd wchodzi w życie z dniem podjęcia, nie stosuje się w tym zakresie regulacji prawnych związanych ze stosowaniem vacatio legis z art. 4 AktyNormU.

Kierunki orzecznicze:

1. Nielegalne zapisy o publikacji uchwały w dzienniku urzędowym

Uchwała w sprawie wspólnej obsługi nie jest aktem prawa miejscowego, nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 15 lipca 2023 (ND-II.4011.1.24.2023)

Rada Wrocławia treścią § 7 przedmiotowej uchwały postanowiła: „Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego”, a tym samym zakwalifikowała niniejszą uchwałę do kategorii aktów prawnych podlegających publikacji we wskazanym urzędowym publikatorze.

Zgodnie z brzmieniem art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy oraz inne akty prawne, których obowiązek publikacji wynika z przepisów szczególnych.

Organ nadzoru stoi na stanowisku, iż kwestionowana uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, a obowiązku jej publikacji nie można również wywieść z innych przepisów ustawowych.

Niniejsza uchwała jest aktem podmiotowo i przedmiotowo skonkretyzowanym na działaniach podejmowanych przez tzw. „jednostkę obsługującą”. Dotyczy więc z góry określonej kategorii osób – pracowników „jednostki obsługującej” oraz osób związanych z funkcjonowaniem „jednostek obsługiwanych”. Nie stanowi źródeł norm postępowania dla całej społeczności lokalnej, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującym sposoby działania gminy zmierzające do osiągnięcia celów ustawowych – w tym przypadku wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych zaliczanych do sektora finansów publicznych, dla których organem prowadzącym jest Wrocław.

W ramach wyjaśnień należy dodać, iż jednostka obsługująca jest jednostką o charakterze wyłącznie usługowym, zapewniającą wspólną obsługę administracyjną i finansową wskazanych w uchwale jednostek obsługiwanych. Taki zabieg legislacyjny oznacza funkcjonalny przydział jednostce organizacyjnej zadań innych jednostek, które to jednostki w przeciwnym razie musiałyby same realizować przedmiotowe zadania. Następuje to zatem bez ograniczenia organizacyjnej samodzielności obsługiwanych placówek, a w założeniu służy obniżeniu kosztów działalności oraz zapewnieniu sprawniejszej realizacji zadań, które nie mieszczą się bezpośrednio w ramach działalności statutowej tychże placówek. Tym samym, jednoznacznie wykluczona zostaje prawna możliwość przypisania jednostce obsługującej określonych zadań merytorycznych wobec odrębnych gminnych jednostek budżetowych, a więc przepisów prawa, które posiadałyby z założenia charakter normatywny, dający podstawę do kwalifikacji niniejszej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego.

W ocenie organu nadzoru uchwała podjęta na podstawie ww. przepisów nie stanowi aktu prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i nie kształtuje praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych wobec administracji. Ma ona jedynie charakter wewnętrzny, organizacyjny. (…)