Uchylenie decyzji Prezesa UOKiK przez sąd nie usuwa z obrotu postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego

Sąd Najwyższy dokonał wykładni normy prawnej dotyczącej uchylenia decyzji Prezesa UOKiK przez sąd antymonopolowy. Uchylając decyzję Prezesa, sąd nie usuwa z obrotu prawnego postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, co ma istotne konsekwencje dla dalszego przebiegu sprawy. Stanowisko SN ma kluczowe znaczenie dla relacji między postępowaniem administracyjnym i sądowym w kontekście spraw antymonopolowych.

Tematyka: Uchylenie decyzji, Postępowanie administracyjne, Sąd Najwyższy, Prezes UOKiK, Sprawy antymonopolowe, Konsekwencje prawne

Sąd Najwyższy dokonał wykładni normy prawnej zawartej w art. 47931a § 3 KPC. Wskazał, że uchylenie przez
sąd antymonopolowy decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na podstawie art. 47931a
§ 3 KPC nie eliminuje z obrotu prawnego postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego
zakończonego uchyloną decyzją.
Stan faktyczny
Prezes UOKiK postanowieniem z 15.12.2006 r. wszczął na wniosek zainteresowanego postępowanie
antymonopolowe w sprawie nadużywania przez powoda („P. S.A.”) pozycji dominującej na krajowym rynku
kolejowych przewozów towarowych, przez odmowę świadczenia usług kolejowego przewozu towarów konkurentom
na zasadach szczególnych. Postanowieniem z 12.8.2008 r. zmieniono postanowienie o wszczęciu postępowania
antymonopolowego w ten sposób, że przedmiotem postępowania uczyniono ustalenie negatywnego oddziaływania
na konkurencję zachowania powoda, polegającego na odmowie świadczenia usług kolejowego przewozu towarów
konkurentom na zasadach szczególnych. Istota zachowania powoda był ta sama, ale zgodnie z postanowieniem
z 15.12.2006 r. naruszenie reguł konkurencji mogło polegać jedynie na odmowie świadczenia usług, podczas gdy po
wydaniu postanowienia z 12.8.2008 r. postępowanie dotyczyło zasadniczo nadużycia pozycji dominującej.
Prezes UOKiK decyzją z 7.7.2009 r. stwierdził naruszenie art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 15.12.2000 r.
o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2005 r. poz. 2080; OchrKonkurU05) przez nadużywanie pozycji
dominującej na krajowym rynku kolejowych przewozów towarowych, nakazał zaniechania stosowania tej praktyki
i nałożył karę pieniężną. Powód wniósł odwołanie, zaskarżając decyzję w całości.
SO – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wyrokiem z 9.5.2011 r. oddalił odwołanie. Powód wniósł
apelację.
SA wyrokiem z 20.5.2012 r. oddalił apelację. Powód wniósł skargę kasacyjną.
SN uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 479 31a § 3 KPC przez nieudzielenie ochrony prawnej powodowi,
w sytuacji gdy przepisy OchrKonkurU05 w związku z art. 126 KPA i art. 110 KPA nie upoważniały Prezesa UOKiK do
zmiany postanowienia o wszczęciu postępowania.
SO rozpoznał odwołanie i wyrokiem z 17.3.2014 r. uchylił decyzję Prezesa UOKiK z 7.7.2009 r. Wyrok stał się
prawomocny. Prezes UOKiK poinformował strony o dalszym prowadzeniu postępowania pod zarzutem określonym
w postanowieniu, wszczynającym postępowanie z 15.12.2006 r. Decyzją z 31.12.2015 r. Prezes UOKiK na podstawie
art. 10 ust. 1 i 2 OchrKonkurU05 w zw. z art. 3 ustawy z 10.6.2014 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji
i konsumentów oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 945) uznał nadużywanie przez
powoda pozycji dominującej na krajowym rynku kolejowych przewozów towarowych za praktykę ograniczającą
konkurencję i naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt. 5 OchrKonkurU05, oraz stwierdził
zaniechanie jej stosowania z 1.7.2007 r. Nałożył na powoda karę pieniężną.
Powód wniósł odwołanie od decyzji. SO - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyrokiem z 15.10.2018 r. oddalił
odwołanie. Apelacja powoda została oddalona wyrokiem SA z 2.7.2020 r.
Powód wniósł skargę kasacyjną, której zarzuty koncentrowały się na naruszeniu art. 479 31a § 3 KPC przez jego
błędną wykładnię i uznanie, że prawomocne uchylenie przez sąd powszechny decyzji Prezesa UOKiK na podstawie
tego przepisu nie powoduje wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia o wszczęciu postępowania
zakończonego uchyloną decyzją, zaś Prezes UOKiK pozostaje wciąż związany przedmiotowym postanowieniem od
chwili jego wydania (art. 110 KPA w zw. z art. 126 KPA).
Stanowisko SN
Wyrokiem z 11.10.2022 r. SN oddalił skargę kasacyjną. Wskazał, że zasadnicze znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy
prawomocne uchylenie decyzji Prezesa UOKiK (na podstawie art. 479 31a § 3 KPC) przez sąd powszechny powoduje
wyeliminowanie z obrotu prawnego całego postępowania zakończonego tą decyzją (skutkuje też wyeliminowaniem
z obrotu prawnego postanowienia o wszczęciu postępowania i niedopuszczalnością kontynuowania postępowania
administracyjnego w tej samej sprawie), czy też możliwe jest kontynuowanie wszczętego już postępowania i wydanie
w jego ramach nowej decyzji.

W ocenie SN uchylenie przez sąd decyzji Prezesa UOKiK nie powoduje eliminacji z obrotu prawnego postanowienia
o wszczęciu postępowania zakończonego uchyloną decyzją. Postępowanie administracyjne przed Prezesem UOKiK
nie jest zakończone i nadal się toczy. Organ jest związany tym postanowieniem od momentu jego wydania. Prezes
UOKiK winien wydać decyzję administracyjną bez konieczności ponownego wszczynania postępowania.
Za tym poglądem przemawiają systemowe relacje pomiędzy dwoma dziedzinami prawa – postępowaniem
administracyjnym i postępowaniem sądowym, w ramach których jest oceniany zarzut stosowania praktyki
ograniczającej konkurencję. SN zwrócił uwagę, że w literaturze prawa administracyjnego wskazuję się, że między
etapami postępowania administracyjnego i sądowego zachodzi „proceduralna kontynuacja” jako ciąg działań
podejmowany przez różne organy w celu załatwienia jednej i tej samej sprawy. W uzasadnieniu wskazano na pojęcie
rozumienia „sprawy” w postępowaniu cywilnym i jej znaczenie dla postępowania administracyjnego. Przepisy
procesowe przez „sprawę” określają poddany rozstrzygnięciu sądu stosunek regulowany przepisami prawa
materialnego w znaczeniu merytorycznym, stanowiącymi główny przedmiot rozstrzygnięcia. Odnosząc te ustalenia
do rozpoznawanej sprawy, SN stwierdził, że „sprawą” jest całość sporu stanowiącego relację pomiędzy
stronami, wyznaczoną przepisami materialnymi. Jego treść i zakres wyrażała decyzja Prezesa UOKiK. Uchylenie
tej decyzji nie powoduje ustania całości sporu. Może on być kontynuowany na gruncie postępowania
administracyjnego. W takim ujęciu wszczęcie postępowania następuje tylko raz, a po uchyleniu decyzji sprawa toczy
się dalej, a nie od nowa. Zastosowanie przepisu art. 47931a KPC przenosi sprawę (całość sporu) ponownie do
postępowania administracyjnego, a jego dalszy przebieg jest uzależniony od rozstrzygnięcia przez Prezesa UOKiK.
SN zauważył, że wykładnia wskazująca, że konsekwencją wynikającą z art. 47931a § 3 KPC jest wyeliminowanie
całego postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, mogłaby skutkować przedawnieniem odpowiedzialności.
Na powyższe wskazuje też wykładnia językowa. Przepis wymienia expressis verbis jedynie „uchylenie decyzji”,
a nie wykluczenie z obrotu prawnego całego dotychczasowego postępowania, wraz z orzeczeniem o jego wszczęciu.
Od strony funkcjonalnej jest to wyraz decyzji ustawodawcy, aby nie nakazywać przekazania sprawy do ponownego
rozpoznania, lecz aby dać organowi swobodę co do dalszego postępowania i wydania decyzji stosowanie do ustaleń.
Prezes UOKiK może w sposób formalny zakończyć postępowanie, przyznając tym samym, że uprzednia decyzja była
wadliwa i nie powinna zapaść. Może również kontynuować wcześniej wszczęte postępowanie, eliminując wytknięte
przez sąd naruszenia, wydając nową decyzję w tej samej sprawie.

Komentarz
Wyrok SN jest istotny, gdyż dokonuje wykładni art. 47931a § 3 KPC stanowiącego, że w razie uwzględnienia
odwołania sąd ochrony konkurencji i konsumentów zaskarżoną decyzję albo uchyla, albo zmienia w całości lub
w części i orzeka co do istoty sprawy w kontekście dalszych losów postępowania administracyjnego po uchyleniu
decyzji, a dokładnie w zakresie bytu postanowienia o wszczęciu tego postępowania. SN stanął na stanowisku, że
uchylenie przez sąd decyzji Prezesa UOKiK nie powoduje eliminacji z obrotu prawnego postanowienia o wszczęciu
postępowania zakończonego uchyloną decyzją. Wyrok stanowi również komentarz odnoszący się do orzecznictwa
SN i poglądów doktryny w zakresie możliwości kontynuowania postępowania administracyjnego w tej samej sprawie,
po wyroku sądu antymonopolowego uchylającego zaskarżoną decyzję - w ujęciu historycznym - od poglądów
kwestionujących możliwość kontynuowania postępowania administracyjnego w tej samej sprawie, po wyroku
uchylającego zaskarżoną decyzję (wyrok SN z 29.5.1991 r., III CRN 120/91,
; wyrok SN z 20.9.2005 r., III SZP
2/05,
), po orzeczenia późniejsze prezentujące odmienne poglądy (wyrok SN z 10.4.2008 r., III SK 27/7; wyrok
SN z 5.11.2015 r., III SK 7/15,
).

Wyrok SN z 11.10.2022 r., I NSKP 16/21,

Wyrokiem z 11.10.2022 r. Sąd Najwyższy potwierdził, że uchylenie decyzji Prezesa UOKiK nie powoduje wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Decyzja ta ma istotne znaczenie dla kontynuacji postępowania oraz dla rozwoju orzecznictwa w zakresie spraw antymonopolowych.