Opiniowanie aktów prawnych nie uprawnia do wpisu na listę radców prawnych

W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono, że opiniowanie aktów prawnych nie jest wystarczającym kryterium do ubiegania się o wpis na listę radców prawnych. Sprawa dotyczyła odmowy uwzględnienia wniosku o wpis na listę radców prawnych przez Radę Okręgową Izby Radców Prawnych w O., argumentując brakiem spełnienia kryteriów dotyczących głównego zajęcia kandydata. Minister Sprawiedliwości oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie potwierdzili decyzję Rady Okręgowej, mając na uwadze zapisy ustawowe regulujące zawód radcy prawnego jako zawód zaufania publicznego.

Tematyka: radca prawny, lista radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny, opiniowanie aktów prawnych, wymogi dla radców prawnych

Wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do doktorów nauk
prawnych, którzy legitymują się odpowiednim praktycznym doświadczeniem prawniczym, którym są m.in.
wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw,
rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego jako główne, a nie jedynie incydentalne zajęcie – wynika
z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wniosek o wpis na listę radców prawnych
W 2017 r. J.S. złożył do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w O., wniosek o wpis na listę radców prawnych,
jako podstawę wpisu powołując art. 24 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy z 6.7.1982 r. o radcach
prawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 75, dalej: RadPrU). Wniosek zawierał wskazanie kilkunastu aktów normatywnych
opiniowanych przez kandydata. Do wniosku załączono m.in.: zaświadczenie Izby Administracji Skarbowej w O.
o zatrudnieniu na stanowisku starszego eksperta skarbowego wraz z zakresami czynności na poszczególnych
stanowiskach zajmowanych od 2005 r., dyplom ukończenia studiów magisterskich na kierunku prawo i dyplom
doktora nauk. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. odmówiła uwzględnienia wniosku uznając, że kandydat
nie spełniania kryteriów określonych art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c RadPrU, ponieważ wykonywane przez niego czynności
legislacyjne nie stanowiły jego głównego zajęcia, a jedno z wielu na zajmowanym stanowisku. Prezydium Krajowej
Rady Radców Prawnych utrzymując w mocy zaskarżoną uchwałę.
Rozpatrując odwołanie J.S. Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, że kryterium określone w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c
RadPrU, kierowane jest do zawodowych legislatorów, czyli osób wykonujących bieżącą pracę przy tworzeniu aktów
prawnych, co oznacza bezpośredni proces formułowania treści przepisów. Z dołączonych do wniosków zakresów
obowiązków wynika, że podstawowymi obowiązkami kandydata w ramach wykonywanej pracy jest: rozpatrywanie
indywidualnych spraw podatników, opracowywanie projektów decyzji i innych pism w toku postępowań podatkowych,
odpowiedzi na skargi wnoszone do sądów administracyjnych, rozstrzygnięć co do sporów o właściwość. Na jednej
z ostatnich z kilkunastu pozycji każdego z zakresów obowiązków pojawia się „współpraca przy opiniowaniu projektów
aktów prawnych”. W ocenie organu, opiniowanie przedkładanych gotowych projektów aktów normatywnych w istocie
stanowi poboczne zajęcie kandydata.
Zarzuty skargi
J.S. w skardze przekonywał, że bezpodstawne jest odejście przez organy samorządowe a następnie przez Ministra
Sprawiedliwości od wykładni językowej art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c RadPrU. Zgodnie z tym przepisem, wymogu odbycia
aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które posiadają stopień naukowy
doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez
okres co najmniej 3 lat były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach
organizacyjnych i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem
projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. Skarżący wskazał, że ustawodawca nie ustanawia
wymogu, aby czynności, o których mowa w tym przepisie były wykonywane „intensywnie”, a jedynie aby w ogóle
faktycznie były wykonywane.
Radca prawny jako zawód zaufania publicznego
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stwierdzając, że zarówno ilość zaopiniowanych przez
skarżącego projektów aktów prawnych – w okresie 3 lat jedynie 8 ustaw i 6 rozporządzeń, jak i zakresy obowiązków
wskazują na incydentalny charakter „współpracy przy opiniowaniu projektów aktów prawnych”, jako zadania J.S.
w ramach wykonywanej pracy zawodowej. Uznanie za słuszną językowej interpretacji art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c RadPrU
proponowanej przez skarżącego kwestionowałoby sens i cel tej regulacji, która powinna zapewnić, aby na listę
radców prawnych wpisywane były osoby posiadające posiadają stosowną wiedzę i doświadczenie zapewniające
właściwe wykonywania zawodu radcy prawnego. Wykonywanie czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem
projektów aktów prawa ma być ekwiwalentem dla aplikacji radcowskiej i egzaminu radcowskiego, nie może więc być
to jeden z licznych obowiązków, które wykonuje kandydat na radcę prawnego, a zajęcie główne i wykonywane
intensywnie przez określony w ustawie okres (zob. wyrok WSA w Warszawie z 10.7.2015 r., VI SA/Wa 4082/14,
). Interes publiczny wymaga aby zawód radcy prawnego, będący zawodem zaufania publicznego, wykonywały
osoby prawidłowo przygotowane prawniczo do należytego wykonywania tego zawodu, co pozwala zdaniem Sądu, na
odejście od językowej interpretacji art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c RadPrU i ustalenie znaczenia normy prawnej w oparciu
o wykładnię systemową i funkcjonalną.

Stanowisko NSA
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J.S. podkreślając, że zawody zaufania publicznego
muszą być poddane stosownej reglamentacji oraz gwarancjom prawnym, ponieważ takiego ochronnego
rozwiązania wymaga ochrona interesów odbiorców usług prawniczych. Wprowadzone przez ustawodawcę
wymogi są wyrazem dbałości o odpowiedni poziom wiedzy i umiejętności członków korporacji, w rezultacie
art. 25 ust. 1 RadPrU, jako wyjątek w stosunku do zasady odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu
radcowskiego, należy interpretować zawężająco.
Choć ustawodawca w RadPrU nie zdefiniował użytego w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c RadPrU pojęcia „czynności
bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego”,
zdaniem NSA, należy zaliczyć do nich czynności wymagające wiedzy prawniczej związane z bieżącą pracą
przy tworzeniu projektów aktów prawnych oraz istotne z punktu widzenia wykonywanych zadań kandydata
i czasu jego pracy. Nie mogą to być wyłącznie czynności opiniujące projekty aktów prawnych, lecz takie które
wpływają w istotny sposób na treść projektowanych ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego.
W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że nie jest konieczne, aby aktywność taka przejawiała się jako jedyne, główne
zajęcie kandydata, jednak z czynności, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c RadPrU należy wyłączyć te, które
wykonywane są okazjonalne, incydentalne, mające charakter jednostkowy i wykonywane obok licznych obowiązków
służbowych związanych ze stosowania prawa w sprawach indywidualnych. NSA stwierdził, że z materiału
dowodowego oraz wyjaśnień J.S. jednoznacznie wynika, że wymagane ustawą zajęcie było w przypadku tego
kandydata zajęciem pobocznym w ramach obowiązków pracowniczych.
Wyrok NSA z 1.7.2021 r., II GSK 742/19,

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że interpretacja przepisów dotyczących wymogów dla kandydatów na radców prawnych powinna być ścisła i uwzględniać istotność czynności związanych z tworzeniem aktów prawnych. NSA podkreślił konieczność właściwego przygotowania prawniczego osób pełniących ten zawód oraz dbałość o interesy klientów. Wyrok NSA potwierdzał, że opiniowanie aktów prawnych nie stanowi wystarczającego do wpisu na listę radców prawnych.