Tylko praca wykonywana intensywnie i regularnie może zwolnić z obowiązku odbycia aplikacji i zdania egzaminu radcowskiego

Przepisy dotyczące wpisu na listę radców prawnych bez odbycia aplikacji i złożenia egzaminu wymagają ścisłej interpretacji. Skarżący został odmówiony wpisu z powodu niespełniania kryteriów określonych w ustawie. Minister Sprawiedliwości utrzymał decyzję w mocy. NSA oddalił skargę kasacyjną, argumentując konieczność reglamentacji zawodu radcy prawnego w trosce o interes publiczny i jakość świadczonych usług. Przepisy uwzględniają wyjątki od obowiązku odbycia aplikacji i zdania egzaminu dla osób posiadających doktorat, ale wymagających odpowiedniego praktycznego doświadczenia. Interpretacja przepisów jest kluczowa dla tego przypadku.

Tematyka: radca prawny, aplikacja radcowska, egzamin radcowski, interpretacja przepisów, wyjątki od obowiązku, doświadczenie zawodowe, reglamentacja zawodu, prawa publiczne, NSA, Minister Sprawiedliwości

Przepisy, na podstawie których możliwe jest wpisanie kandydata na listę radców prawnych bez odbycia
aplikacji i złożenia egzaminu należy interpretować w sposób ścisły, a nie rozszerzająco.
Stan faktyczny
Skarżący złożył do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych wniosek o wpis na listę radców prawnych, powołując
jako podstawę wpisu art. 24 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy z 6.7.1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U.
z 2020 r. poz. 75; dalej: RadPrU).
Wniosek zawierał wskazanie 22 pozycji aktów normatywnych, opiniowanych przez kandydata. Do wniosku załączono
m.in.: zaświadczenie Izby Administracji Skarbowej o zatrudnieniu od marca 2005 r. wraz z zakresami czynności
wnioskującego o wpis, opinię Izby Skarbowej, dyplom ukończenia studiów magisterskich na kierunku prawo, dyplom
doktora nauk prawnych.
Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych
w sprawie odmowy wpisu skarżącego na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę Okręgowej Izby Radców
Prawnych. Prezydium zaakceptowało stanowisko Rady, że kandydat nie spełniania kryteriów określonych art. 25 ust.
1 pkt 5 lit. c RadPrU, ponieważ wykonywane przez niego czynności legislacyjne nie stanowiły jego głównego zajęcia,
a jedno z wielu na zajmowanym stanowisku.
Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy powyższą uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości, kryterium określone w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c RadPrU kierowane jest do
zawodowych legislatorów, to jest osób wykonujących bieżącą pracę przy tworzeniu aktów prawnych. Tworzenie
projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego, o którym mowa w ustawie, oznacza bezpośredni
proces formułowania treści przepisów. Z dołączonych do wniosków zakresów obowiązków wynikało, że
podstawowymi obowiązkami kandydata w ramach wykonywanej pracy było: rozpatrywanie indywidualnych spraw
podatników, opracowywanie projektów: decyzji i innych pism w toku postępowań podatkowych, odpowiedzi na skargi
wnoszone do sądów administracyjnych, rozstrzygnięć co do sporów o właściwość. Na jednej z ostatnich (z
kilkunastu) pozycji każdego z zakresów obowiązków pojawiało się „współpraca przy opiniowaniu projektów aktów
prawnych”.
WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję, przyjmując argumentację, którą następnie podzielił NSA –
o tym dalej.
Skarga kasacyjna
Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą
na dokonaniu rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni określonych w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c w związku z art. 24 ust.
1 RadPrU przesłanek warunkujących wpis na listę radców prawnych – w postaci samodzielnej oceny, że wymagane
jest poza tym, aby „czynności” te były wykonywane „intensywnie”, stanowiły „główny przedmiot zadań pracowniczych”
oraz „aby tego rodzaju aktywność jawiła się jako jedyna, bez stosowania prawa” – wychodząc poza zakres
kompetencji uprawniających do odmowy wpisu skarżącego na tę listę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości i Prezydium KRRP wnieśli o jej oddalenie.
Stanowisko NSA
NSA oddalił skargę kasacyjną skarżącego (wnioskodawcy) od wyroku WSA w Warszawie z 14.1.2019 r., VI SA/Wa
1625/18,
w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie odmowy wpisu na listę
radców prawnych.
Sąd zauważył, że zawody zaufania publicznego, a do takich zalicza się zawód radcy prawnego, muszą być poddane
stosownej reglamentacji oraz gwarancjom prawnym, ponieważ takiego ochronnego rozwiązania wymaga interes
publiczny, ochrona interesów odbiorców usług prawniczych, które wiążą się ze szczególnym ryzykiem.
W konsekwencji uznać należy, że zarówno weryfikacja przygotowania do zawodu, jak i nabór do zawodu nie mogą
być pozostawione nieograniczonej swobodzie gry rynkowej, bez jakichkolwiek regulacji i wymogów profesjonalnych

i etycznych. Wprowadzone przez ustawodawcę wymogi są wyrazem dbałości o odpowiedni poziom wiedzy
i umiejętności członków korporacji. Weryfikacja przydatności do wykonywania zawodu adwokata musi umożliwiać
wybór osób rzetelnie do tego przygotowanych. Kryteria i forma dopuszczenia do zawodu wpływają bowiem na
wizerunek danej grupy zawodowej, na jej odbiór społeczny oraz na możliwość konkurowania w świadczeniu usług
prawniczych.
Ustawodawca nadał radzie okręgowej izby radców prawnych kompetencje do rozpoznawania wniosków o wpis na
listę radców prawnych. Zgodnie z art. 24 ust. 2c RadPrU organ samorządu radców prawnych może odmówić wpisu
na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1 i radzie tej przysługuje prawo wglądu do akt
osobowych i dyscyplinarnych ubiegającego się o wpis. W ramach badania przesłanek uprawniających do wpisu na
listę radców prawnych rada ocenia – w odniesieniu do osób, które nie odbyły aplikacji radcowskiej i nie zdały
egzaminu radcowskiego – także przesłanki określone w art. 25 ust. 1 RadPrU, które mają zastępować wymóg z pkt 6
ust. 1 art. 24 RadPrU.
Stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 1–6 RadPrU na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto ukończył wyższe
studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane
w Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta w pełni z praw publicznych, ma pełną zdolność do czynności prawnych, jest
nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania
zawodu radcy prawnego i odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację radcowską i złożył egzamin radcowski.
Przepływ pomiędzy zawodami prawniczymi
Przepis ten wskazuje zasadę, kto i po spełnieniu jakich przesłanek może zostać wpisany przez organ samorządu
radcowskiego na listę radców prawnych. Natomiast w art. 25 ust. 1 pkt 1–5 RadPrU ustawodawca określił warunki
uzyskania wpisu na listę radców prawnych osób niespełniających przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 6 RadPrU, ale
wykonujących określone zawody prawnicze. Generalnie przepis ten określa przesłanki dopuszczalności przepływu
pomiędzy zawodami prawniczymi, w tym wypadku przesłanki dopuszczenia do zawodu radcy prawnego.
Analiza art. 25 ust. 1 pkt 1–5 RadPrU wskazuje, że z wymogu uzyskania wykształcenia zawodowego (odbycia
aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego), zostały zwolnione osoby legitymujące się odpowiednio
wysokim poziomem wiedzy prawniczej oraz zdobytym stosownym doświadczeniem zawodowym. Wymogu odbycia
aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się także do doktorów nauk prawnych, którzy
legitymują się zdobytym odpowiednim praktycznym doświadczeniem prawniczym (art. 25 ust. 1 pkt 5 RadPrU).
Zatem przepis art. 25 ust. 1 RadPrU stanowi wyjątek (lex specialis) w stosunku do zasady odbycia aplikacji
radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego, wyrażonej w art. 24 ust. 1 pkt 6 RadPrU.
Przepisy, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie należy interpretować w sposób ścisły, a nie
rozszerzająco.
Ustawodawca zwalnia co prawda osoby, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych od wymogu
odbycia aplikacji radcowskiej i obowiązku złożenia z wynikiem pozytywnym egzaminu zawodowego, stanowi jednak,
że osoby te muszą spełniać określone wymagania, wprowadzając wymóg legitymowania się tych osób stycznością
z praktycznym tworzeniem lub stosowaniem prawa.
W art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c RadPrU wprowadzono wyjątek od obowiązku odbycia aplikacji radcowskiej i zdania
egzaminu radcowskiego w stosunku do osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych, które
w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat były
zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywały
wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub
aktów prawa miejscowego.
Ustawodawca w RadPrU nie zdefiniował pojęcia „czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw,
rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego”, jednakże z przyczyn oczywistych należy zaliczyć do nich takie
czynności wymagające wiedzy prawniczej związane z bieżącą pracą przy tworzeniu projektów aktów prawnych,
czynności istotne z punktu widzenia wykonywanych zadań kandydata i czasu jego pracy. Praca ta powinna być
wykonywana intensywnie i regularnie. O zaangażowaniu kandydata na radcę prawnego w prace przy legislacji
świadczyć może również jej rozmiar. Nie mogą to być wyłącznie czynności opiniujące projekty aktów prawnych, lecz
takie które wpływają w istotny sposób na treść projektowanych ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego.
Nie jest przy tym konieczne, aby aktywność taka przejawiała się jako jedyne, główne zajęcie kandydata, czego
zresztą nie przyjął Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej.
Tylko tak rozumiane wykonywanie czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń
lub aktów prawa miejscowego zrównoważy doświadczenie kandydata posiadającego stopień doktora nauk prawnych
spełniającego omawianą przesłankę z doświadczeniem kandydata, który ukończył aplikację i zdał egzamin
radcowski. Z czynności, o których mowa w omawianym przepisie, wyłączyć należy te, które wykonywane są
okazjonalne, incydentalne. Czynności legislacyjne nie mogą mieć charakteru jednostkowego, nie mogą być

wykonywane obok licznych obowiązków służbowych związanych ze stosowania prawa w sprawach indywidualnych.
Do czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów aktów prawnych nie można zaliczyć wyłącznie ich
opiniowania, czy też sporadycznej pracy przy ich tworzeniu.

Komentarz
W orzecznictwie podnosi się, że celem wprowadzenia art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) RadPrU jest wymaganie od
wnioskodawcy zdobycia 3-letniego doświadczenia prawniczego, którym są wymagające wiedzy prawniczej czynności
bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego podczas
zatrudnienia w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych. To
zdobywanie doświadczenia nie może być pozorne i okazjonalne. Do takich wniosków prowadzi wykładnia systemowa
i funkcjonalna omawianych przepisów.

Wyrok NSA z 1.7.2021 r., II GSK 742/19,

Ustawa precyzyjnie określa warunki wpisu na listę radców prawnych, uwzględniając wyjątki dla osób posiadających stopień naukowy doktora nauk prawnych. Konieczne jest wykonywanie intensywnej i regularnej pracy związanej z tworzeniem aktów prawnych. Orzecznictwo podkreśla potrzebę rzeczywistego i systematycznego zdobywania doświadczenia w obszarze prawniczym.