Zamówienia publiczne - odszkodowanie bez prejudykatu

Dochodzenie naprawienia szkody przez wykonawcę, którego oferta nie została wybrana wskutek naruszenia przepisów prawa zamówień publicznych nie wymaga uprzedniego stwierdzenia naruszenia przepisów tej ustawy prawomocnym orzeczeniem Krajowej Izby Odwoławczej lub sądu. Publikacja omawia przypadek, w którym wykonawca domaga się odszkodowania za szkodę wynikłą z bezprawnych działań zamawiającego w procedurze zamówień publicznych. Przedstawione są argumenty dotyczące procedur odwoławczych, konieczności posiadania prejudykatu oraz możliwości dochodzenia odszkodowania bez wcześniejszego stwierdzenia naruszenia przepisów przez organy odwoławcze.

Tematyka: zamówienia publiczne, odszkodowanie, prejudykat, Krajowa Izba Odwoławcza, PrZamPubl, procedury odwoławcze, naruszenie przepisów, dochodzenie odszkodowania, organy odwoławcze, wykonawca

Dochodzenie naprawienia szkody przez wykonawcę, którego oferta nie została wybrana wskutek naruszenia
przez zamawiającego przepisów ustawy z 29.1.2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz.
1843; dalej: PrZamPubl) nie wymaga uprzedniego stwierdzenia naruszenia przepisów tej ustawy
prawomocnym orzeczeniem Krajowej Izby Odwoławczej lub prawomocnym orzeczeniem sądu wydanym po
rozpoznaniu skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej – stwierdził Sąd Najwyższy.
Stan faktyczny
Komenda Główna Ochotniczych Hufców Pracy ogłosiła przetarg na zorganizowanie kursów zawodowych
współfinansowanych ze środków unijnych na terenie jednego z województw. Z trzech ofert komisja przetargowa
najwyżej oceniła tę z najwyższą ceną, ale ponieważ przekraczała ona kwotę przeznaczoną na zamówienie,
postępowanie zostało unieważnione. B.K., która złożyła ofertę cenowo najkorzystniejszą dla zamawiającego,
odwołała się do Krajowej Izby Odwoławczej (dalej: KIO), jednak zamawiający uwzględnił odwołanie i po uzyskaniu
dodatkowych wyjaśnień po raz drugi najwyżej ocenił najdroższą ofertę. B.K. ponownie złożyła odwołanie, ale potem
je cofnęła i wystąpiła przeciwko zamawiającemu z powództwem o zapłatę 107 tys. zł. tytułem odszkodowania za
szkodę, jakiej doznała na skutek bezprawnych działań i zaniechań w postępowaniu o udzielenie zamówienia.
Powódka dowodziła, że żądana kwota obejmuje wydatki poniesione na negocjacje, przygotowanie odwołań, opłaty
oraz utracony dochód z zamówienia. Twierdziła też, że cofnęła odwołanie ponieważ arbiter poinformował jej
pełnomocnika, że sprawa kwalifikuje się do dochodzenia odszkodowania przed sądem.
Oddalenie powództwa
Sąd I instancji oddalił powództwo wskazując, że w sprawie o odszkodowanie B.K. powinna przedstawić tzw.
prejudykat w postaci orzeczenia KIO lub sądu rozstrzygającego jej skargę na orzeczenie KIO, którego nie posiadała.
Ustawodawca ustanowił odrębny tryb kontroli decyzji zamawiającego przez specjalnie powołany do tego organ –
KIO, od którego rozstrzygnięcia stronie postępowania odwoławczego będzie przysługiwała skarga do sądu. Kolejne
odwołanie powódki zostało cofnięte, nie doszło więc do jego rozpoznania i ewentualnego stwierdzenia naruszeń
przepisów PrZamPubl przez pozwanego. Sąd stwierdził, że w tym postępowaniu nie może samodzielnie ustalać, czy
zamawiający dopuścił się naruszenia prawa na szkodę B.K. w toku postępowania o udzielenie zamówienia, bowiem
ustawodawca przewidział odrębny system środków ochrony prawnej w postępowaniu o udzielenie zamówienia i brak
jest możliwości kwestionowania przez wykonawcę czynności podejmowanych przez zamawiającego w trakcie
procedury przetargowej w toku innego postępowania niż postępowanie odwoławcze przed KIO.
Natomiast Sąd II instancji skierował do Sądu Najwyższego pytanie prawne o następującej treści:
Czy dochodzenie naprawienia szkody przez wykonawcę, którego oferta nie została wybrana wskutek
naruszenia przez zamawiającego przepisów PrZamPubl wymaga uprzedniego stwierdzenia naruszenia
przepisów PrZamPubl prawomocnym orzeczeniem KIO lub prawomocnym orzeczeniem sądu wydanym po
rozpoznaniu skargi na orzeczenie KIO?
W PrZamPubl generalnie nie zawarto rozwiązań dotyczących roszczeń odszkodowawczych, dlatego Sąd II instancji
stwierdził, że z uwagi na fakt, iż powstanie i realizacja zamówienia publicznego następuje przy wykorzystaniu
instrumentów cywilnoprawnych, w tym zakresie należy posiłkować się przepisami KC, potwierdzeniem czego jest
treść art. 14 i art. 139 ust. 1 PrZamPubl. Sporne zagadnienie jest interpretowane na dwa sposoby. Pierwsze
stanowisko, które podziela Sąd II instancji, opiera się na założeniu, że stwierdzenie w odrębnym postępowaniu
wadliwości zachowania zmawiającego nie jest wymagane. Choć z art. 4171 § 2 i 3 KC wynika, że dochodzenie
naprawienia szkody wynikłej z wydania prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji albo niewydania
orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, może mieć miejsce po prejudycjalnym
stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem, to czynnościom zamawiającego Skarbu Państwa
podejmowanym w toku procedury przetargowej nie można przypisać charakteru decyzji lub orzeczenia w rozumieniu
tego przepisu. Również w przepisach PrZamPubl brak jest wymagania uzyskania, przed dochodzeniem roszczenia
odszkodowawczego, rozstrzygnięcia co do naruszenia przez zmawiającego przepisów PrZamPubl. Jak podkreślono,
skorzystanie ze środków ochrony prawnej, które przysługują wykonawcy, który ma interes w uzyskaniu danego
zmówienia, nie eliminuje wszystkich postaci szkody. W rezultacie należy uznać, że rezygnacja z uprawnienia do
dochodzenia umowy nie pozbawia wykonawcy roszczeń odszkodowawczych, choć ich realizacja nie mieści się
w postępowaniu odwoławczo-skargowym (zob. wyrok SN z 22.11.2012 r., II CSK 448/12,
; wyrok SN
z 11.5.2012 r., II CSK 491/11,
.

Drugie stanowisko wskazuje na konieczność wyczerpania środków przewidzianych w PrZamPubl, sytuując je jednak
w kategoriach przesłanek materialnych rozstrzygnięcia. Środki ochrony prawnej w procesie zamówień publicznych są
pomyślane w ten sposób, że o tym czy naruszone zostało prawo i uczestnik tego procesu poniósł szkodę,
w pierwszym rzędzie ma decydować nie sąd powszechny, lecz wyspecjalizowany w złożonej problematyce
zamówień publicznych specjalny organ (zob. postanowienie SN z 27.11.2014 r., IV CSK 115/14,
.
Zasadność odszkodowania
Sąd Najwyższy stwierdził, że przedsiębiorcy, którzy nie wygrali przetargu, mogą domagać się odszkodowania
bez wcześniejszego stwierdzenia naruszenia przepisów przez KIO. W rezultacie należy uznać, że obok
odwołań do KIO istnieje równoległy środek prawny, czyli roszczenie o odszkodowanie za naruszenie
PrZamPubl. Rozwiązanie takie jest szczególnie istotne w przypadku sytuacji, gdy z różnych względów sprawa nie
była rozstrzygana przez KIO albo wykonawcy nie mieli możliwości wniesienia odwołania w terminie. Jak podkreślano,
przepisy regulujące procedury odwoławcze PrZamPubl są ukierunkowane przede wszystkim na szybkie
rozstrzyganie sporów, tak aby nie wstrzymywało to przetargów. Zdarza się, że wykonawcy rezygnują z popierania
odwołania ze względu na koszty, popełniają błędy proceduralne, lub są w stanie wykazać błędy zamawiającego
dopiero po upływie terminów na wniesienie środków odwoławczych.
Uchwała SN z 25.2.2021 r., III CZP 16/20,

Sąd Najwyższy stwierdził, że przedsiębiorcy mogą domagać się odszkodowania za naruszenie przepisów PrZamPubl bez wcześniejszego stwierdzenia naruszenia przez KIO. Obok odwołań do KIO istnieje równoległy środek prawny, czyli roszczenie o odszkodowanie, szczególnie istotne w sytuacjach, gdy sprawa nie była rozstrzygana przez KIO lub wykonawca nie miał możliwości wniesienia odwołania. Publikacja podkreśla konieczność szybkiego rozstrzygania sporów, aby nie wstrzymywać przetargów.