Zakres kontroli decyzji administracyjnej przez sąd powszechny w sprawach odszkodowawczych

Publikacja omawia istotne zagadnienia dotyczące zakresu kontroli decyzji administracyjnej przez sąd powszechny w sprawach odszkodowawczych. Analizuje stanowisko Sądu Najwyższego oraz kluczowe kwestie prawne związane z badaniem decyzji administracyjnych pod kątem prawidłowości i możliwości wydania decyzji korzystnej merytorycznie dla powoda.

Tematyka: decyzja administracyjna, sąd powszechny, odszkodowanie, kontrola decyzji, nieważność decyzji, zakres kontroli, Sąd Najwyższy, III CZP 71/19, art. 160 KPA, art. 7 dekretu warszawskiego

Uchwała SN z 30.6.2020 r., III CZP 71/19 to ważne stanowisko w kwestii zakresu kontroli prawidłowości
decyzji administracyjnej przez sąd powszechny w sprawie o odszkodowanie w związku ze stwierdzeniem
nieważności decyzji. W przypadkach stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn formalnych, sąd
powszechny może badać czy możliwe byłoby wydanie - hipotetycznie - decyzji korzystnej merytorycznie dla
powoda.
SN stwierdził, że w sprawie o naprawienie szkody spowodowanej wydaniem decyzji administracyjnej o odmowie
ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, której nieważność
stwierdzono z powodu niewyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić
z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania tej
decyzji, sąd badając przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej może ustalać, czy prawidłowe
rozpoznanie wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego również doprowadziłoby do odmowy
ustanowienia tego prawa.
Zagadnienie prawne
SN zajął się zagadnieniem prawnym przedstawionym przez Sąd Apelacyjny w sprawie z powództwa P.W. przeciwko
Skarbowi Państwa-Wojewodzie o zapłatę odszkodowania: „Czy w sprawie o naprawienie szkody dochodzonej na
podstawie art. 160 § 1 KPA wynikającej z wydania niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej o odmowie
ustanowienia prawa własności czasowej, sąd jest uprawniony do badania, czy prawidłowe rozpoznanie wniosku
o ustanowienie prawa własności czasowej, na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, również prowadziłoby
do jego oddalenia zgodnie z obowiązującymi w chwili wydania decyzji przepisami, w sytuacji gdy organ administracji
publicznej stwierdził nieważność tej decyzji z powodu zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego
i niewykazania sprzeczności pomiędzy korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela a przeznaczeniem
gruntu zgodnie z obowiązującym w dniu wydania orzeczenia planem zagospodarowania przestrzennego?”
Stan faktyczny
W sprawie powód (nabywca roszczeń od spadkobierców tych osób) żąda od pozwanego zapłaty kwoty jako
równowartości fragmentu nieruchomości. Powództwo ma charakter odszkodowawczy, jego podstawę prawną stanowi
art. 160 § 1 KPA.
Zabudowana nieruchomość do 20.11.1945 r. stanowiła własność przeddekretowych właścicieli. Na mocy
postanowień dekretu prawo własności gruntu przeszło na Gminę W. Poprzedni właściciele złożyli w 1948 r. wniosek
o przyznanie im prawa własności czasowej tej nieruchomości, rozpoznany odmownie decyzją Prezydium Rady
Narodowej w W. z 7.10.1972 r.
O nieważności decyzji odmownej orzekło 8.2.2013 r. SKO, za przyczynę uznając zaniechanie przeprowadzenia przez
Prezydium Rady Narodowej w W. postępowania dowodowego, a w konsekwencji niewykazanie, że wystąpiła
przesłanka sprzeczności korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem nieruchomości,
wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania orzeczenia.
Przy ponownym rozpoznawaniu wniosku dekretowego powód dostosował żądania do aktualnego stanu prawnego
i faktycznego, domagając się ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości.
Prezydent W. decyzją z 17.4.2014 r. uwzględnił zmieniony wniosek w całości. Według Ogólnego Planu Zabudowania
W. nieruchomość stanowiła w 7.10.1972 r. tereny przeznaczone pod przemysł i obiekty uciążliwe, z szerokością pasa
ochronnego 100 m lub 50 m. Jej wartość - określoną na podstawie cen bieżących i stanu z dnia wydania decyzji
odmownej - Sąd Okręgowy ustalił na 86 526 zł. Za źródło szkody powoda uznał nieważną decyzję odmowną.
Stwierdził, że jej wydanie pozostawało w normalnym związku przyczynowym ze szkodą polegającą na utracie prawa
użytkowania wieczystego działki.
Sąd Okręgowy uznał jednak, że nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organy
administracji.
Obie strony postępowania wyrok zaskarżyły. Pozwany podniósł m.in. zarzut naruszenia art. 2 § 3 KPC w zw. z art.
361 § 1 KC i art. 160 § 2 KPA oraz art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przez uznanie, że Sąd Okręgowy nie jest

uprawniony do badania i ustalenia, jako elementu istotnego przy ocenie związku przyczynowego, czy były właściciel
nieruchomości spełniał wymagania do przyznania mu prawa własności czasowej na podstawie art. 7 dekretu
warszawskiego w chwili wydawania decyzji odmownej.
Stanowisko SN – wybrane tezy
SN wskazał, że Sąd Apelacyjny dąży do uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy nie przekroczy granic
zastrzeżonych dla organów administracji, jeśli w sprawie o odszkodowanie za wydanie decyzji odmawiającej
przyznania własności czasowej (użytkowania wieczystego) nieruchomości, która została uznana we właściwym,
administracyjnym postępowaniu nadzorczym za nieważną z powodu wadliwie przeprowadzonego
postępowania dowodowego, ustali, jakie orzeczenie zapadłoby z najwyższym prawdopodobieństwem, gdyby
organ administracyjny swoje obowiązki wykonał wówczas prawidłowo.
W swojej analizie SN wskazał m.in. na następujące kwestie:
1. Orzeczenie nadzorcze stwierdzające wadliwość decyzji dekretowej stanowiło prejudykat uprawniający
poszkodowanych wydaniem wadliwej decyzji do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drogę procesu
cywilnego.
2. Decyzja nadzorcza orzekająca o nieważności decyzji poddanej kontroli wiąże sąd powszechny i w postępowaniu
odszkodowawczym przesądza o bezprawności decyzji, której nieważność (wydanie z naruszeniem prawa)
stanowi zdarzenie szkodzące, nie przesądza natomiast o powstaniu szkody ani o związku przyczynowym
między wydaniem bezprawnej decyzji a szkodą, której naprawieniu służyło roszczenie przewidziane w art. 160
KPA. Udowodnienie wystąpienia tych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, ocenianych według kryteriów
przewidzianych w art. 361 i 363 KC należało do obowiązków strony występującej z roszczeniem.
3. W orzecznictwie SN wykształciło się stanowisko, że wiążący dla sądu powszechnego charakter decyzji
nadzorczej zamyka drogę do przeprowadzenia symulacyjnej oceny, jaka decyzja dekretowa zapadłaby, gdyby
postępowanie przeprowadzone było bez rażących uchybień powodujących stwierdzenie nieważności decyzji
rzeczywiście wydanej, gdyż równałoby się to kontroli prawidłowości decyzji nadzorczej.
4. Decyzja nadzorcza nie tylko więc w sposób wiążący sąd powszechny przesądza, że wystąpiło zdarzenie
wyrządzające szkodę, ale uprawnia także do przyjęcia (i wiąże w tym zakresie), iż zgodne z prawem rozpoznanie
wniosku dekretowego powinno doprowadzić do podjęcia decyzji pozytywnej dla właściciela przeddekretowego i to
niezależnie od motywów wyrażonych w uzasadnieniu tej decyzji.
5. Z czasem prezentowany pogląd utrwalił się i został uznany za wiążącą, ustabilizowaną wykładnię art. 160 KPA
w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.
6. SN stwierdził ponadto, że nawet jeśli organ administracji publicznej ograniczył badanie do podstawy wskazanej
w decyzji administracyjnej albo orzekł o nieważności tej decyzji, mimo że w całości albo w części, w aspekcie
materialnoprawnym, jej skutki były zgodne z prawem, a brak ten nie został wyeliminowany w trybie kontroli
instancyjnej albo sądowoadministracyjnej, sąd powszechny nie jest władny korygować związanych z tym
negatywnych konsekwencji. SN dopuścił jednak wyjątki od powyższej reguły, które Sąd przedstawiający
zagadnienie zakwalifikował jako konkurencyjną linię orzeczniczą.
7. W istocie jest to wykładnia odnosząca się do wypadków, w których przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji
szkodzącej miały charakter wyłącznie formalny. Tego rodzaju wady decyzji (chodzi przede wszystkim o przesłanki
tzw. podmiotowe z art. 156 § 1 pkt 1 i 4 KPA np. wydanie decyzji w postępowaniu, w którym nie uczestniczyła osoba,
o której prawie decyzja orzekała) nie wyłączają możliwości rozważenia przez sąd w postępowaniu
odszkodowawczym, czy istnienie merytorycznych podstaw w wysokim stopniu wskazujących, że gdyby
organ administracji nie popełnił stwierdzonych błędów formalnych, wydana przezeń decyzja miałaby
identyczne brzmienie.
8. Dopiero w ostatnich latach utrwalił się pogląd, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia
nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta
kwalifikowaną niezgodnością z prawem obowiązującym w dniu jej wydania, w związku z czym organ
kontrolujący nie może ograniczyć się do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej
decyzji, lecz zobowiązany jest także do rozważenia wszystkich mogących znaleźć zastosowanie przepisów
obowiązujących w chwili podejmowania kontrolowanego rozstrzygnięcia, który uzasadnia domniemanie
kompleksowości oceny.
9. Jeśli z uzasadnienia decyzji wynika, jakie były podstawy wydania odmownej decyzji dekretowej, a następnie
decyzji nadzorczej, którą stwierdzono nieważność lub niezgodność z prawem decyzji dekretowej, to a contrario
wynikało z niego także, czy i jakie przesłanki nie były rozważane. Nie ma podstawy do uznania za udowodnione
faktów co do zakresu postępowania administracyjnego, które w decyzji - co wynika z jej uzasadnienia - nie zostały
urzędowo zaświadczone.

10. Zbadanie przez sąd powszechny, czy szkoda spowodowana wydaniem bezprawnej decyzji nastąpiłaby
także wtedy, gdyby zapadła decyzja zgodna z prawem, nie stanowi niedopuszczalnej kontroli prawidłowości
decyzji administracyjnej przez sąd powszechny, nie wkroczy też w zakres kompetencji organów administracji
poprzez rozstrzygnięcie w postępowaniu sądowym sprawy administracyjnej.

Komentarz
SN wypowiedział się w sprawie roszczenia odszkodowawczego skonstruowanego na podstawie nieobowiązującego
już przepisu art. 160 KPA, ale ma znaczenie także dla stosowania aktualnie obowiązujących podstaw prawnych dla
dochodzenia odszkodowania za wadliwie wydane decyzje administracyjne.
SN w swoich obszernych wywodach prawnych przywołuje liczne, dotychczasowe orzecznictwo w kwestii zakresu
badania decyzji administracyjnych przez sąd powszechnych.
Jeżeli podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przez organ administracyjny są przyczyny
formalne, to nie jest wyłączona możliwość rozważenia przez sąd w postępowaniu odszkodowawczym, czy istnienie
merytorycznych podstaw w wysokim stopniu wskazujących, że gdyby organ administracji nie popełnił stwierdzonych
błędów formalnych, wydana przezeń decyzja miałaby identyczne brzmienie.

Uchwała SN z 30.6.2020 r., III CZP 71/19

Analiza uchwały SN III CZP 71/19 pokazuje, że sąd powszechny może badać decyzje administracyjne pod kątem merytorycznym, nawet jeśli decyzje zostały uznane za nieważne z przyczyn formalnych. Istotne jest rozważenie, czy błędy formalne miały wpływ na treść decyzji i czy bez nich decyzja miałaby identyczne brzmienie.