Charakter prawny sprzeciwu od orzeczenia SKO

Środek prawny w postaci sprzeciwu od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawach o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowi skomplikowaną konstrukcję prawną. Charakter tego sprzeciwu i jego skutki były przedmiotem analizy Sądu Najwyższego, co potwierdza uchwała z 13.3.2020 r. (III CZP 44/19).

Tematyka: sprzeciw, orzeczenie SKO, użytkowanie wieczyste, opłata roczna, Sąd Najwyższy, uchwała, charakter prawny, konstrukcja prawn, Sąd Rejonowy, apelacja, postępowanie cywilne

Środek prawny w postaci sprzeciwu od orzeczenia SKO, orzekającego w sprawach o aktualizację opłaty
z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowi swoistą konstrukcję prawną. Z jednej strony
bowiem stanowi wyraz niezgody na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, a z drugiej strony zastępuje
pozew i inicjuje postępowanie cywilne.
Charakter prawny sprzeciwu był ponownie przedmiotem badania Sądu Najwyższego, co znalazło wyraz
w uchwale z 13.3.2020 r. (III CZP 44/19,
), w której wskazano: Uchybienie przez właściciela
nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, który wypowiedział wysokość opłaty rocznej lub przez
użytkownika wieczystego terminowi 14 dni do wniesienia sprzeciwu od orzeczenia Samorządowego
Kolegium Odwoławczego (art. 80 ust. 1 GospNierU) powoduje odrzucenie sprzeciwu.
Stan faktyczny
Spółka Akcyjna jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości Skarbu Państwa. Skarb Państwa - Starosta
wypowiedział jej, ze skutkiem na dzień 31.12.2017 r., wysokość dotychczasowej opłaty rocznej i zaoferował z dniem
1.1.2018 r. opłatę w wysokości prawie 4-krotnie wyższą. W skierowanym do Samorządowego Kolegium
Odwoławczego sprzeciwie Spółka zażądała ustalenia, że wypowiedzenie stawki opłaty rocznej jest nieuzasadnione.
Orzeczeniem z 5.4.2018 r. SKO uwzględniło wniosek. Właściciel nieruchomości wniósł sprzeciw od tego orzeczenia.
Wyrokiem z 3.12.2018 r. Sąd Rejonowy oddalił powództwo Spółki przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście
o ustalenie, że wypowiedzenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadnione
co do wysokości. Sąd Rejonowy uznał, że Skarb Państwa – Starosta wniósł sprzeciw z uchybieniem terminowi
określonemu w art. 80 ust. 1-3 GospNierU. Jest to termin materialnoprawny, zawity i nieprzywracalny. Jego upływ
powoduje, że wiążące staje się orzeczenie SKO, a strona traci uprawnienie do żądania przekazania sprawy do sądu.
Konsekwencją wniesienia sprzeciwu z naruszeniem terminu, co sąd bierze pod uwagę z urzędu, jest oddalenie
powództwa.
W apelacji od wyroku Fabryka zarzuciła, że orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem art. 199 § 1 pkt 1 KPC
i wniosła o jego zmianę przez odrzucenie pozwu. Apelacja Skarbu Państwa - Starosty została przez Sąd Rejonowy
z uwagi na brak interesu prawnego pozwanego w jej wniesieniu.
Przy rozpoznawaniu apelacji powoda powstało zagadnienie prawn, które Sąd Okręgowy przedstawił do
rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu.
Wątpliwości Sądu Okręgowego
Sąd Okręgowy wskazał, że skutki wniesienia sprzeciwu od orzeczenia SKO w przedmiocie ustalenia wysokości
opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste są rozbieżnie oceniane w orzecznictwie, gdyż jedne sądy w takich
przypadkach oddalają powództwa użytkowników wieczystych, a inne odrzucają ich pozwy. Sąd Okręgowy przytoczył
argumentację przytaczaną przez zwolenników obu stanowisk.
Stanowisko Sądu Najwyższego
Spór o zasadność podwyższenia dotychczasowej opłaty rocznej sprowadza się do kwestii, czy i o ile wartość
nieruchomości wrosła albo czy i w jaki sposób zmienił się sposób korzystania z niej, mający znaczenie dla stawki,
według której należy obliczać wysokość opłaty rocznej. Spór ten rozstrzygany jest w postępowaniu ukształtowanym
jako dwustopniowe, mieszane, administracyjno-sądowe (podobne do obowiązującego w sprawach o rozgraniczenie,
omówionego przez Sąd Najwyższy ostatnio w uchwale składu 7 sędziów z 30.10.2014 r., III CZP 48/14,
).
Ustawodawca nie określił jednoznacznie treści ani charakteru roszczenia mającego podstawę w art. 78 ust. 2
GospNierU, z którym użytkownik wieczysty występuje przeciwko właścicielowi nieruchomości, gdy ten złoży mu
ofertę podwyższenia opłaty rocznej. Orzeczenie kolegium może się sprowadzać do oddalenia wniosku albo verba
legis do „ustalenia nowej wysokości opłaty”.
Wniosek użytkownika wieczystego złożony do kolegium w związku z zakwestionowaniem podstaw oświadczenia
o podwyższeniu mu opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości (art. 78 ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 2 GospNierU),
inicjuje postępowanie o wydanie orzeczenia kształtującego stosunek prawny. Kształtujący charakter mają też
orzeczenia wydawane w następstwie wniosku użytkownika wieczystego, podstawą do złożenia którego jest art. 73
ust. 2 w zw. z art. 81 ust. 1 GospNierU. Zgodnie z art. 80 ust. 1 GospNierU od orzeczenia kolegium właściciel

nieruchomości lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia.
Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze
względu na miejsce położenia nieruchomości.
O legitymacji do wniesienia sprzeciwu ustawodawca wypowiedział się jednoznacznie w art. 80 ust. 1 GospNierU.
Sprzeciw mogą wnieść zarówno właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, jak i użytkownik
wieczysty, w zależności od tego, która ze stron stosunku użytkowania wieczystego uważa orzeczenie
samorządowego kolegium odwoławczego za sprzeczne z prawem i godzące w jej interes. Charakter sprzeciwu od
orzeczenia kolegium budzi wątpliwości. Trybunał Konstytucyjny, który rozważał ten problem w wyroku z 4.12.2006 r.
(P 35/05,
) i stwierdził, że „sprzeciw nie ma charakteru zwykłej czynności procesowej w toku instancji. (…)
Jest żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego, celem rozstrzygnięcia sporu cywilnoprawnego, a nadto
powoduje utratę mocy orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego. Jednocześnie obliguje sąd powszechny
do rozpoznania sprawy od początku, sankcją zaś za niedotrzymanie terminu materialnego - zgodnie z ustawą - jest
oddalenie powództwa. Upływ zakreślonego terminu złożenia sprzeciwu wywołuje zatem skutki w sferze prawa
materialnego”.
SN wskazał, że stanowisko TK powyższe budzi zastrzeżenia. Trzeba zauważyć, że sprzeciw uznany przez
ustawodawcę za oświadczenie (pismo procesowe) będące nośnikiem powództwa podlegającego rozpoznaniu przez
sąd. Taki charakter zachowuje bowiem wniosek użytkownika wieczystego, który inicjował postępowanie przed SKO.
Sprzeciw jest oświadczeniem (pismem procesowym) będącym wyrazem niezadowolenia z orzeczenia wydanego
przez samorządowe kolegium odwoławcze, składanym z zamiarem doprowadzenia do wzruszenia tego orzeczenia.
Sutki powiązane przez ustawodawcę z wniesieniem sprzeciwu są właściwe wszystkim środkom zaskarżenia, których
złożenie jest pewną szczególną czynnością procesową. Uprawniony do skorzystania ze środka zaskarżenia czyni to
z zamiarem doprowadzenia do wzruszenia wydanego w jego sprawie orzeczenia, które uznaje za nieprawidłowe
(bezpośredni cel zaskarżenia) i - jeżeli pozwala na to konstrukcja konkretnego środka zaskarżenia - do uzyskania
w to miejsce rozstrzygnięcia, które będzie prawidłowe (pośredni cel zaskarżenia). W konsekwencji, sprzeciw można
uznać za niesformalizowany środek prawny, quasi środek zaskarżenia, którego celem jest pozbawienie mocy
orzeczenia kolegium i poddanie sporu rozstrzygnięciu przez sąd. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie,
orzeczenie kolegium traci bowiem moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do jego części (art. 80 ust. 1 i 3
GospNierU). Do uznania pisma za sprzeciw wystarczy, że osoba wnosząca ten środek zmierza do wzruszenia
orzeczenia kolegium, niezależnie od tego, w jakim zakresie nie godzi się z nim i czy przedstawiła zarzuty zdatne do
zakwestionowania jego trafności. W tym zakresie konstrukcja sprzeciwu zbliża się do konstrukcji sprzeciwu od
nakazu zapłaty wydanego w cywilnym postępowaniu upominawczym (art. 502 i n. KPC), czy do konstrukcji sprzeciwu
od orzeczenia referendarza sądowego (art. 39822 i n. KPC). W taki też sposób o sprzeciwie od orzeczenia
samorządowego kolegium odwoławczego w sprawach o aktualizację opłaty za użytkowanie wieczyste wypowiedział
się SN w postanowieniu z 12.1.2005 r. (I CK 579/04,
) i TK, który w wyroku z 6.5.2008 r. (SK 49/04,
)
stwierdził, że sprzeciw „nie pełni w tej procedurze funkcji pozwu (zgłoszenia roszczenia), tylko pełni funkcję
swoistego odwołania rugującego z obrotu orzeczenie kolegium i przekazującego sprawę do rozpatrywania przez sąd
powszechny”.
Termin do złożenia wniosku o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ma niewątpliwie charakter
materialny. Wątpliwości budzi jednak charakter terminu do wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium wydanego
w sprawie zainicjowanej takim wnioskiem. W niektórych wypowiedziach doktryny i w orzecznictwie (w tym w wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z 4.12.2006 r., P 35/05,
) także temu terminowi przypisano charakter
materialnoprawny.
Stanowisko to nie może być uznane za prawidłowe. Skutki te polegają na uprawomocnieniu się orzeczenia
kolegium wydanego w sprawie o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Są to skutki typowe dla
upływu terminów do wniesienia większości środków zaskarżenia, których procesowy charakter nie budzi
wątpliwości. Materialnoprawne konsekwencje takiego stanu rzeczy są pośrednie i wiążą się z tym, że w relacjach
między stronami obowiązywać będzie norma prawna ustalona w niezaskarżonym orzeczeniu. Utratę mocy
orzeczenia kolegium powoduje bowiem skuteczne wniesienie sprzeciwu, nie zaś wniesienie go po przewidzianym dla
tej czynności terminie.
Skoro wniesienie sprzeciwu ma być uzewnętrznieniem woli doprowadzenia do wzruszenia orzeczenia kolegium
i uzyskania rozstrzygnięcia sądu powszechnego w sporze w związku z aktualizacją opłaty rocznej za użytkowanie
wieczyste, to stanowcza ocena skuteczności jego wniesienia należy w całości do sądu, któremu akta sprawy wraz ze
sprzeciwem muszą być przekazane, niezależnie od tego, w jaki sposób kolegium wstępnie ocenia zachowanie
warunków dopuszczalności tego środka.
SN uznał, że ze względów systemowych należy opowiedzieć się za stanowiskiem o konieczności odrzucenia przez
sąd sprzeciwu, wniesionego z naruszeniem przepisów określających przesłanki jego dopuszczalności, w tym i termin
do jego wniesienia, a podstawą dla wydania takiego orzeczenia jest per analogiam art. 370 KPC.

Komentarz
Najnowsze orzecznictwo SN wskazuje wprost, że charakter prawny sprzeciwu od orzeczenia SKO zbliżony jest do
środka zaskarżenia, a nie do pisma inicjującego postępowanie cywilne. Stanowisko to w komentowanym orzeczeniu
zostało szczegółowo wyjaśnione.
Dla porządku wskazać należy, że niezależnie od tego, czy sprzeciw pochodzi od użytkownika wieczystego czy
właściciela nieruchomości, powodem w sprawie cywilnej zawsze będzie użytkownik wieczysty, który zakwestionował
dokonaną aktualizację opłaty. Dlatego w omawianym wyroku wygrana użytkownika wieczystego miała wyraz
w oddaleniu powództwa (a po orzeczeniu SN: w odrzuceniu sprzeciwu).

Uchwała SN z 13.3.2020 r., III CZP44/19

Najnowsze orzecznictwo SN jednoznacznie wskazuje, że sprzeciw od orzeczenia SKO jest traktowany bardziej jako środek zaskarżenia niż pismo inicjujące postępowanie cywilne. Bez względu na to, czy sprzeciw wnosi użytkownik wieczysty czy właściciel nieruchomości, to użytkownik wieczysty staje się powodem w sprawie cywilnej, w której zakwestionowano wysokość opłaty rocznej.