Czy Wody Polskie są następcą marszałka województwa w procesie cywilnym dotyczącym odpowiedzialności z tytułu wykonywania władzy publicznej?

Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego, publikacja dotyczy odpowiedzialności odszkodowawczej województwa za działania marszałka województwa przy wykonywaniu władzy publicznej. Analiza prawna skupia się na zmianach stanu prawnego oraz odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez nienależyte utrzymanie urządzeń melioracji wodnych. Zagadnienia prawne to m.in. odpowiedzialność za działania z zakresu administracji rządowej oraz interpretacja art. 534 ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r. dotycząca Wód Polskich.

Tematyka: Sąd Najwyższy, odpowiedzialność odszkodowawcza, władza publiczna, urządzenia melioracji wodnych, Prawo wodne, Wody Polskie, interpretacja przepisów, postępowania sądowe

Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 27.2.2020 r., III CZP 57/19:
1. Województwo ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za niezgodne z prawem działania lub
zaniechania marszałka województwa realizowane przy wykonywaniu władzy publicznej w ramach zadań
zleconych z zakresu administracji rządowej, o których mowa w art. 75 ust. 1 PrWod17(1).
2. W procesie cywilnym o odszkodowanie za niezgodne z prawem działania lub zaniechania przy
wykonywaniu zadań publicznych, o których mowa w art. 75 ust. PrWod17(1), wszczętym przed dniem wejścia
w życie PrWod w miejsce pozwanego województwa, nie wstępuje na podstawie art. 534 ust. 5 pkt 3 tej ustawy
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w Warszawie.
Sąd Najwyższy rozstrzygał zagadnienie prawne przedstawione przez Sąd Apelacyjny w sprawie przeciwko
Skarbowi Państwa - Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie w Warszawie i Województwu
o ustalenie: „1. Czy regionalna wspólnota samorządowa - województwo, ponosi odpowiedzialność
odszkodowawczą za niezgodne z prawem działanie (zaniechanie) marszałka województwa realizowane przy
wykonywaniu władzy publicznej w ramach zadań z zakresu administracji rządowej, określonych w art. 75 ust.
1 PrWod17(1), a w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie: 2. Czy Państwowe Gospodarstwo Wodne
Wody Polskie w Warszawie wstąpiło do procesu na podstawie art. 534 ust. 5 pkt 3 PrWod, z mocy prawa
z dniem 1.1.2018 r., w miejsce dotąd biorącego udział w sprawie województwa?”
Analiza prawna dokonana przez Sąd Najwyższy
Z bardzo obszernej analizy prawnej, przeprowadzonej w pisemnym uzasadnieniu omawianej uchwały, Sąd
Najwyższy wskazał m.in. na następujące kwestie:
Zagadnienie pierwsze dotyczy tego, czy województwo - jako osoba prawna w rozumieniu art. 6 ust. 2 SamWojU -
ponosi odpowiedzialność za nienależyte wykonywanie zadań określonych w art. 75 ust. 1 PrWod17(1).
Z analizy akt sprawy wynika, że do zaniechań przypisanych pozwanym doszło w okresie od 2001 do 2010 r., a także
w latach poprzedzających ostatnie dziesięciolecie przed powodzią.
Pytanie pierwsze dotyczy bezpośrednio kwestii odpowiedzialności województwa samorządowego za wykonywanie
zadań z zakresu administracji rządowej określonych ustawami lub zleconych w drodze ustawy, a w tym zakresie
doszło z dniem 1.9.2004 r. do zasadniczej zmiany stanu prawnego. W okresie od 1.1.1999 r. do 31.8.2004 r. kwestię
tę regulował art. 4202 KC, a od 1.9.2004 r. - art. 417 § 1 KC, przy czym zgodnie z art. 5 ustawy z 17.6.2004 r.
o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed
dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się art. 4202 KC w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie
ustawy nowelizującej. Oznacza to, że jeśli do zdarzenia wyrządzającego szkodę doszło przed 1.9.2004 r. Skarb
Państwa może odpowiadać solidarnie z jednostką samorządu terytorialnego za szkodę wyrządzoną przez
funkcjonariusza jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań z zakresu administracji rządowej
zleconych na podstawie ustawy (art. 4202 KC). Jeśli zaś zdarzenie wyrządzające szkodę nastąpiło po tej dacie,
Skarb Państwa nie odpowiada, nawet solidarnie.
Zarówno jednak na podstawie art. 4202 KC, jak i art. 417 § 1 KC jednostka samorządu terytorialnego, w tym
województwo samorządowe, odpowiada za niezgodne z prawem działanie (zaniechanie) przy wykonywaniu
określonych ustawami zadań z zakresu administracji rządowej lub zleconych przez ustawy; z tym że w przypadku
zdarzeń zaszłych między 1.1.1999 r. a 1.9.2004 r. solidarnie ze Skarbem Państwa, zaś co do zdarzeń mających
miejsce od tej daty - samodzielnie. Potencjalna odpowiedzialność województwa samorządowego obejmuje zatem
zdarzenia wyrządzające szkodę w całym okresie objętym ustaleniami faktycznymi Sądu I instancji niezależnie od
zmian stanu prawnego.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 5 PrWod17(1) do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zaliczano między innymi
budowle regulacyjne oraz przeciwpowodziowe, jeżeli służyły celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 PrWod17(1),
czyli także ochronie użytków rolnych przed powodziami. Z art. 75 ust. 1 PrWod17(1) wynikało natomiast, że
programowanie, planowanie, nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz ich

utrzymywanie należało do marszałka województwa, który realizował je jako zadania z zakresu administracji rządowej
(art. 75 ust. 2 PrWod17(1)). Obowiązek ich utrzymania został zatem nałożony na województwo, które nie jest
właścicielem urządzeń.
Z dniem 1.1.2018 r. doszło do uchylenia Prawa wodnego z 2001 r. i zastąpienia go PrWod. Nie ma to jednak
znaczenia dla problemu ujętego w zagadnieniu pierwszym skoro, dotyczy ono odpowiedzialności za zdarzenia, które
miały miejsce w latach 2001 - 2010 r.
W odniesieniu do zdarzeń, które miały miejsce po 1.9.2004 r. - pod rządami art. 417 § 1 KC, - w orzecznictwie Sądu
Najwyższego dominuje pogląd, że odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez nienależyte utrzymanie kanałów
melioracyjnych ponosi województwo. W rozpoznawanym przypadku odpowiedzialność została przypisana przez Sąd
I instancji Skarbowi Państwa, nie jest to zatem problem objęty zagadnieniem prawnym.
W wyroku z 27.5.2015 r., II CSK 480/14 Sąd Najwyższy stwierdził, że chociaż zgodnie z art. 72 ust. 1 Prawa
wodnego z 2001 r. urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa i co do zasady
są wykonywane na jego koszt to utrzymywanie tych urządzeń zgodnie z art. 75 ust. 1 powierzono marszałkowi
województwa, który w myśl art. 11 ust. 4 wykonuje to zadanie przez samorząd województwa, który ponosi
odpowiedzialność za jego realizację.
W przypadku szkody wyrządzonej przez osoby ustrojowo przynależne do struktur samorządowych, odpowiedzialność
będzie bowiem ponosić dana jednostka samorządu terytorialnego niezależnie od tego, czy w przepisie, który zleca
zadanie z zakresu administracji rządowej, wskazany jest zarząd województwa czy marszałek województwa. Ani
zarząd województwa (organ) ani marszałek województwa (jego przewodniczący) nie wykonują bowiem zadań
z zakresu administracji rządowej bez struktury organizacyjnej województwa. Także w sprawie, w której
przedstawiono zagadnienie prawne, zadania określone w art. 75 ust. 1 PrWod17(1) Marszałek Województwa
wykonywał przy pomocy jednostki samorządowej Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Przypisanie marszałkowi
województwa charakteru organu, przez który Skarb Państwa występuje w obrocie cywilnoprawnym (statio fisci),
wymagałoby istnienia wyraźnego przepisu szczególnego, analogicznego do unormowania statusu np. starosty
w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami (art. 11 ust. 1 GospNierU), a takiego uregulowania w Prawie
wodnym z 2001 r. brak.
Podstawy do przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności za zaniechania marszałka województwa w zakresie
utrzymania urządzeń melioracji wodnych podstawowych, w tym wałów przeciwpowodziowych, nie stanowi
wykonywanie przez marszałka województwa zadań z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do wód
stanowiących własność Skarbu Państwa (art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego z 2001 r.).
Analiza prawna drugiego zagadnienia
Zagadnienie drugie dotyczy tego, czy z dniem 1.1.2018 r. na podstawie art. 534 ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r.
w miejsce województwa „wstąpiło do procesu” Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie zwane dalej
„Wodami Polskimi”.
Z publikowanych w bazach informacji prawniczej orzeczeń sądów powszechnych wynika natomiast, że kształtuje się
stanowisko, iż przepis ten dotyczy następstwa prawnego w toku procesu jedynie w zakresie odpowiedzialności
kontraktowej dotyczącej umów zawartych przez województwo
Wody Polskie będące zgodnie z art. 239 ust. 1 PrWod17(1) państwową osobą prawną, która w zakresie określonym
ustawami wykonuje władzę publiczną, zostały utworzone na mocy art. 525 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. z dniem
1.1.2018 r. W zakresie wynikającym z art. 528 PrWod17(1) Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa, co stanowi
odstępstwo od zasady, że jest on reprezentowany - zarówno na płaszczyźnie materialnoprawnej, jak i procesowej -
przez organy państwowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej (stationes fisci). Odstępstwo
to jest dopuszczalne, możliwość wykonywania reprezentacji Skarbu Państwa przez odrębne podmioty w rozumieniu
prawa cywilnego została bowiem przewidziana w art. 6 ust. 1 ustawy z 16.12.2016 r. o zasadach zarządzania
mieniem państwowym.
Koncepcja generalnego następstwa procesowego inter vivos budzi wątpliwości, a ewentualne następstwo procesowe
Wód Polskich po województwach mogłoby mieć tylko taki charakter, z chwilą ich powstania nie doszło bowiem do
likwidacji województw, jako jednostek samorządu terytorialnego i jednocześnie osób prawnych. Co do zasady
przyjmuje się, że następstwo prawne inter vivos pozostaje bez wpływu na tok postępowania; wchodzące w rachubę
w takim przypadku następstwo procesowe wymaga - ze względu na interesy tych podmiotów - zgody obu
dotychczasowych stron procesowych oraz mającej być następcą prawnym osoby trzeciej, która musi wyrazić zgodę
na wstąpienie do procesu w miejsce zbywcy (art. 192 pkt 3 KPC). Odstępstwa od tej reguły mogą wynikać tylko
z wyraźnych przepisów o charakterze szczególnym, a w razie ich braku konsekwencje następstwa procesowego inter
vivos należy kwalifikować zgodnie z art. 192 pkt 3 KPC.

Czy art. 534 ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r. jest przepisem o charakterze szczególnym stanowiącym podstawę
następstwa procesowego inter vivos pomiędzy Województwem a Wodami Polskimi - następującego ex lege - bez
konieczności stosowania art. 192 pkt 3 KPC.
Sposób sformułowania art. 534 ust. 5 pkt 3 PrWod17(1) w którym przyjęto, że: „Wody Polskie przystępują do
toczących się postępowań sądowych i administracyjnych, w których stronami są” między innymi „marszałkowie
województw” „dotyczących spraw wynikających z przepisów ustawy uchylanej w art. 573” rodzi wiele wątpliwości
w sferze wykładni.
Po przeprowadzonej analizie przepisu, Sąd Najwyższy uznał, że konieczne jest takie zracjonalizowanie wykładni art.
534 ust. 5 PrWod17(1), która uwzględni jego cel. Mimo literalnego wskazania w art. 534 ust. 5 pkt 1 i 2, że Wody
Polskie przystępują do postępowań sądowych, których stroną byli Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej
oraz dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, to w istocie chodzi o postępowania, w których stroną był
Skarb Państwa zastępowany przez te organy. Na tej samej zasadzie należy przyjąć, że chociaż z art. 534 ust. 5 pkt 3
PrWod17(1) wynika, że Wody Polskie przystępują do postępowań, których stroną był marszałek województwa, to
w istocie chodzi o postępowania, w których stroną było województwo reprezentowane przez marszałka.
Podsumowując krótko dokonane przez Sąd Najwyższy rozważania prawne, należy wskazać, że na gruncie
procesowym następstwo Wód Polskich po województwach mogłoby mieć tylko taki charakter, gdyby z chwilą ich
powstania doszło do likwidacji województw, jako jednostek samorządu terytorialnego i jednocześnie osób prawnych.
Sąd Najwyższy poczynił także obszerne rozważania ogólne na gruncie przepisu art. 192 pkt 3 KPC.
Uchwała SN z 27.2.2020 r., III CZP 57/19

Publikacja analizuje zagadnienia prawne związane z odpowiedzialnością odszkodowawczą w kontekście działań marszałka województwa oraz interpretacją przepisów dotyczących przystępowania Wód Polskich do postępowań sądowych. Uchwała Sądu Najwyższego z 27.2.2020 r., III CZP 57/19 stanowi podstawę analizy prawnej przeprowadzonej w publikacji.