Zakaz ekstradycji

W dniu 1.2.2011 r. D.R. został uznany za winnego przestępstwa narkotykowego i skazany na karę pozbawienia wolności. Po uchyleniu warunkowego zawieszenia kary, Rosja wystąpiła o ekstradycję D.R. do Rosji. Sprzeciwił się temu, argumentując swoje korzenie w Finlandii. Trybunał Europejski analizował sytuację w kontekście swobody przemieszczania się obywateli Unii i zakazu dyskryminacji.

Tematyka: ekstradycja, obywatel Unii, swoboda przemieszczania się, Trybunał Europejski, Rosja, Finlandia, Karta Praw Podstawowych, prawo krajowe, prawo międzynarodowe, bezkarność, prawa człowieka

W dniu 1.2.2011 r. D.R. (obywatela Litwy i Rosji) został uznany przez rosyjski sąd za winnego popełnienia
przestępstwa narkotykowego polegającego na posiadaniu, bez zamiaru sprzedaży, mieszanki zwierającej
3,04 g heroiny, za które został on skazany na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej
wykonania. W dniu 16.11.2011 r. sąd leningradzkiego obwodu administracyjnego (Rosja) uchylił warunkowe
zawieszenie z powodu naruszenia warunków zawieszenia kary i nakazał D.R. odbycie kary 4 lat pozbawienia
wolności w zakładzie karnym. Za D.R. został wydany 12.7.2016 r. międzynarodowy list gończy. W dniu
12.12.2016 r. sąd I instancji w Finlandii orzekł wobec D.R. zakaz podróżowania poza granice tego państwa
członkowskiego. Następnie 27.12.2016 r. Federacja Rosyjska skierowała do Republiki Finlandii wniosek
o ekstradycję, w którym żądała, by D.R. został zatrzymany i deportowany do Rosji w celu wykonania kary
pozbawienia wolności. D.R. sprzeciwił się swojej ekstradycji, powołując się m.in. na fakt, że od dawna
mieszka w Finlandii i że w tym państwie członkowskim zamieszkuje jego dwoje dzieci będących obywatelami
Finlandii. Wobec tego fińskie ministerstwo sprawiedliwości wystąpiło do Sądu Najwyższego z wnioskiem
o wydanie opinii w przedmiocie istnienia przeszkody prawnej dla ekstradycji D.R. do Rosji.
W pytaniach prejudycjalnych SN zmierzał do ustalenia, czy art. 18 i 21 TFUE należy interpretować w ten sposób, że
w przypadku wniosku o ekstradycję dotyczącego obywatela Unii, który skorzystał z przysługującego mu prawa do
swobodnego przemieszczania się, złożonego przez państwo trzecie nie w celu ścigania, ale w celu wykonania kary
pozbawienia wolności, wezwane państwo członkowskie, którego prawo krajowe zakazuje ekstradycji własnych
obywateli poza terytorium Unii do celów wykonania kary pozbawienia wolności oraz przewiduje możliwość odbycia
takiej kary orzeczonej za granicą na swoim terytorium, jest zobowiązane do zbadania, czy istnieje alternatywny
w stosunku do ekstradycji środek, mniej zagrażający wykonywaniu prawa do swobodnego przemieszczania się?
Trybunał stwierdził, że obywatel Unii taki jak D.R. – obywatel Republiki Litewskiej, który przybył do innego państwa
członkowskiego, tj. Republiki Finlandii – skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego
przemieszczania się, w związku z czym jego sytuacja jest objęta zakresem stosowania art. 18 TFUE, które to
postanowienie ustanawia zasadę niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową (wyrok Petruhhin,
C-182/15, pkt 31).
Przepis krajowy, który zakazuje ekstradycji wyłącznie obywateli Finlandii, wprowadza różnicę w traktowaniu
między nimi a obywatelami innych państw członkowskich. W ocenie TS taki przepis stwarza nierówność
traktowania, która może naruszać przysługującą obywatelom innych państw członkowskich swobodę
przemieszczania się na obszarze UE (wyrok Petruhhin, pkt 32). Natomiast okoliczność, że obywatel państwa
członkowskiego innego niż państwo członkowskie, do którego wpłynął wniosek o ekstradycję – taki jak D.R. –
posiada również obywatelstwo państwa trzeciego, które wnioskuje o jego ekstradycję, nie podważa tego
stwierdzenia. Trybunał podkreślił, że podwójne obywatelstwo państwa członkowskiego i państwa trzeciego nie
może pozbawić zainteresowanego praw wywodzonych przez niego, jako obywatela państwa członkowskiego,
z unijnego prawa (wyrok Micheletti i in., C-369/90, pkt 15).
Trybunał stwierdził, że w sytuacji, takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, nierówne traktowanie
polegające na zezwoleniu na ekstradycję obywatela Unii będącego obywatelem innego państwa członkowskiego –
takiego jak D.R. – powoduje ograniczenie swobody przemieszczania się w rozumieniu art. 21 TFUE (wyrok
Petruhhin, pkt 33). Takie ograniczenie może być uzasadnione jedynie wtedy, gdy jest oparte na obiektywnych
względach i proporcjonalne do słusznego celu realizowanego przez prawo krajowe (wyrok Petruhhin, pkt 34).
Trybunał uznał, że cel w postaci zapobiegania ryzyku bezkarności osób, które popełniły przestępstwo, powinien
zostać uznany za słuszny i pozwala na uzasadnienie ograniczającego środka, pod warunkiem że środek ten jest
niezbędny dla ochrony interesów, jakie ma on zapewnić, i gdy cele te nie mogą zostać osiągnięte za pomocą mniej
restrykcyjnych środków (wyrok Petruhhin, pkt 37, 38). W pkt 39 wyroku Petruhhin TS orzekł, że ekstradycja jest
procedurą zmierzającą do zwalczania bezkarności osoby przebywającej na terytorium innym niż terytorium, na
którym popełniono przestępstwo. W wyroku tym, który dotyczył wniosku o ekstradycję w celu ścigania karnego, TS
wskazał w tym samym punkcie, że zakaz ekstradycji własnych obywateli jest ogólnie kompensowany możliwością
prowadzenia przez wezwane państwo członkowskie postępowania karnego przeciwko własnym obywatelom
w odniesieniu do ciężkich przestępstw popełnionych poza jego terytorium, mimo że, co do zasady, to państwo nie
jest właściwe, aby orzekać w odniesieniu do takich czynów, gdy ani sprawca, ani pokrzywdzony domniemanym
przestępstwem nie są obywatelami tego państwa. Trybunał stwierdził, że ekstradycja umożliwia tym samym
zapobieganie temu, aby osoby, które popełniły przestępstwa na terytorium danego państwa i je opuściły, były
bezkarne.

Trybunał potwierdził, że zasada ne bis in idem, zagwarantowana w prawie krajowym, może stanowić przeszkodę dla
ścigania przez państwo członkowskie osób objętych wnioskiem o ekstradycję w celu wykonania kary. Jednakże,
zdaniem TS, to nie zmienia to faktu, że w celu uniknięcia ryzyka bezkarności takich osób w prawie krajowym lub
międzynarodowym istnieją mechanizmy umożliwiające odbycie przez te osoby kary w państwie, którego są one
obywatelami, oraz zwiększające w ten sposób ich szanse na reintegrację społeczną po odbyciu kary. Dotyczy to
w szczególności Konwencji o przekazywaniu osób skazanych z 1983 r., której stronami są wszystkie państwa
członkowskie UE, jak również Rosja. Konwencja ta umożliwia bowiem osobie skazanej na terytorium państwa
sygnatariusza, stosownie do jej art. 2, wniesienie o przekazanie tej osoby na terytorium państwa, z którego ona
pochodzi, w celu odbycia w tym państwie orzeczonej kary. W motywach tej Konwencji wskazano, że celem takiego
przekazania jest w szczególności wspieranie resocjalizacji osób skazanych poprzez umożliwienie cudzoziemcom
pozbawionym wolności wskutek popełnienia przez nich przestępstwa odbywania orzeczonej kary
w społeczeństwach, z których się wywodzą (wyrok Laurin Effing, C-302/02, pkt 12, 13). Ponadto niektóre państwa,
takie jak Republika Finlandii, przewidują również możliwość odbycia przez ich obywateli na terytorium tych państw
kary orzeczonej w innym państwie. W konsekwencji, w odniesieniu do wniosku o ekstradycję w celu wykonania kary
pozbawienia wolności, z jednej strony, TS stwierdził, że o ile wezwane państwo członkowskie nie musi koniecznie
wszczynać postępowania przeciwko własnym obywatelom, o tyle istnieją jednak mechanizmy umożliwiające tym
obywatelom odbywanie kary na terytorium tego państwa członkowskiego. Natomiast, z drugiej strony, ekstradycja
pozwala uniknąć sytuacji, w której obywatele Unii niebędący obywatelami tego państwa członkowskiego uchylają się
od wykonania kary.
W ocenie TS w zakresie, w jakim ekstradycja ma na celu zapobieganie ryzyku bezkarności obywateli państw
członkowskich innych niż wezwane państwo członkowskie oraz w jakim uregulowanie krajowe rozpatrywane
w postępowaniu głównym umożliwia ekstradycję obywateli państw członkowskich innych niż Republika Finlandii,
należy zbadać proporcjonalność tego uregulowania. Trybunał wskazał, że należy sprawdzić, czy istnieją środki
pozwalające w sposób równie skuteczny na osiągnięcie tego celu, ale w mniejszym stopniu naruszające swobodę
przepływu tych ostatnich obywateli (wyrok Petruhhin pkt 41), przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy,
zarówno faktycznych, jak i prawnych.
W niniejszej sprawie D.R. sprzeciwił się swojej ekstradycji argumentując, że od dawna mieszka w Finlandii i że dwoje
jego dzieci, będących obywatelami Finlandii, zamieszkuje w tym państwie członkowskim. Trybunał stwierdził, że nie
można wykluczyć, że D.R. może być postrzegany jako cudzoziemiec mający stałe miejsce zamieszkania w Finlandii
w rozumieniu § 3 akapit drugi ustawy o współpracy międzynarodowej dotyczącej egzekwowania niektórych sankcji
karnych. W takim przypadku z tego przepisu wynika, że D.R. mógłby odbywać na terytorium fińskim karę, na którą
został skazany w Rosji, pod warunkiem że to państwo, a także sam D.R. wyrażą na to zgodę.
Zgodnie z orzecznictwem TS status obywatela Unii jest podstawowym statusem obywateli państw członkowskich
(wyroki: Grzelczyk, C-184/99, pkt 31; Ruiz Zambrano, C-34/09, pkt 41; Coman i in., C-673/16, pkt 30). Każdy
obywatel Unii może więc powołać się na zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową
ustanowiony w art. 18 TFUE we wszystkich sytuacjach należących do zakresu zastosowania ratione materiae
unijnego prawa. Do tych sytuacji należy – tak jak w postępowaniu głównym – wykonywanie podstawowej swobody
przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, przyznanej przez art. 21 TFUE (wyroki:
Komisja/Austria, C-75/11, pkt 39; Dano, C-333/13, pkt 59). Trybunał podkreślił, że chociaż w przypadku braku
unijnych przepisów regulujących ekstradycję obywateli państw członkowskich do Rosji te państwa zachowują
kompetencje do ustanawiania takich przepisów, to zobowiązane są one do wykonywania tej kompetencji
w poszanowaniu prawa UE, w szczególności zakazu dyskryminacji przewidzianego w art. 18 TFUE oraz
zagwarantowanej w art. 21 ust. 1 TFUE swobody przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich.
W świetle celu w postaci zapobiegania ryzyku bezkarności obywatele Finlandii, z jednej strony, oraz obywatele
innych państw członkowskich mający stałe miejsce zamieszkania w Finlandii i wykazujący zatem pewien stopień
integracji ze społeczeństwem tego państwa z drugiej strony – zdaniem TS – znajdują się w porównywalnej sytuacji
(wyrok Wolzenburg, C-123/08, pkt 67). Trybunał wskazał, że do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy D.R. należy
do tej kategorii obywateli innych państw członkowskich. W związku z tym art. 18 i 21 TFUE wymagają, aby obywatele
innych państw członkowskich mający stałe miejsce zamieszkania w Finlandii, wobec których wpłynął wniosek
o ekstradycję sporządzony przez państwo trzecie w celu wykonania kary pozbawienia wolności, mieli możliwość
skorzystania z normy, która zakazuje temu państwu ekstradycji obywateli fińskich, i mogli odbywać karę na terytorium
Finlandii na takich samych warunkach jak obywatele fińscy. Gdyby natomiast nie można było uznać obywatela
takiego jak D.R. za stale zamieszkującego w wezwanym państwie członkowskim, TS stwierdził, że kwestia jego
ekstradycji powinna zostać rozstrzygnięta na podstawie mającego zastosowanie prawa krajowego lub
międzynarodowego.
Trybunał wskazał, że należy również sprecyzować, że w przypadku gdy państwo trzecie skierowało do państwa
członkowskiego wniosek o ekstradycję obywatela innego państwa członkowskiego, to pierwsze państwo
członkowskie powinno rozpatrzyć, czy ekstradycja nie naruszy praw wskazanych w Karcie praw podstawowych Unii
Europejskiej, w szczególności jej art. 19 (wyrok Petruhhin, pkt 60).

Trybunał orzekł, że art. 18 i 21 TFUE należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wniosku o ekstradycję
dotyczącego obywatela Unii, który skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się,
złożonego przez państwo trzecie nie w celu ścigania, ale w celu wykonania kary pozbawienia wolności, wezwane
państwo członkowskie, którego prawo krajowe zakazuje ekstradycji własnych obywateli poza terytorium Unii do celów
wykonania kary pozbawienia wolności oraz przewiduje możliwość odbycia takiej kary orzeczonej za granicą na jego
terytorium, jest zobowiązane do zapewnienia temu obywatelowi Unii – jeżeli ma on stałe miejsce zamieszkania na
jego terytorium – takiego samego traktowania w zakresie ekstradycji jak w przypadku własnych obywateli.
Autorka jest doktorem nauk prawnych, ekspertem ds. prawa gospodarczego, WPiA UKSW w Warszawie
Wyrok TS z 13.11.2018 r., Raugevicius, C-247/17

Trybunał Europejski stwierdził, że obywatele Unii mają prawo do równego traktowania w zakresie ekstradycji. Wskazał również na istnienie mechanizmów umożliwiających odbycie kary w państwie pochodzenia oraz na znaczenie przestrzegania Karty Praw Podstawowych UE. Sprawa dotyczyła zagadnienia ekstradycji obywatela Unii z Finlandii do Rosji w kontekście praw człowieka i swobód obywatelskich.