Norma blankietowa w prawie karnym

Wymagane jest formułowanie znamion czynu zabronionego w sposób jednoznaczny i precyzyjny, aby ryzyko karalności było rozpoznawalne dla adresatów normy. Sprawa dotyczyła zgodności art. 91a PrBud z Konstytucją RP oraz innymi aktami prawnymi. Postępowanie karne zostało umorzone przez sąd rejonowy, ale prokuratura wniosła zażalenie. Sąd okręgowy uchylił decyzję sądu rejonowego, podnosząc kwestię interpretacji art. 91a PrBud. TK analizował zgodność tego artykułu z zasadą nullum crimen sine lege certa oraz precyzyjnością prawa karnego.

Tematyka: norma blankietowa, prawo karne, art. 91a PrBud, zasada nullum crimen sine lege, precyzyjność prawa, konstytucyjność przepisów, problematyka interpretacyjna

Wymagane jest formułowanie znamion czynu zabronionego w sposób na tyle poprawny, jednoznaczny
i precyzyjny, aby ryzyko karalności było rozpoznawalne dla adresatów normy i aby podczas stosowania
prawa wykluczona była możliwość rozszerzenia zakresu odpowiedzialności karnej na czyny, które nie zostały
zabronione w ustawie pod groźbą kary. Art. 91a PrBud w zakresie obejmującym zwrot „użytkuje obiekt
w sposób niezgodny z przepisami”, jest niezgodny z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP.
Pytanie prawne
TK rozpoznał pytanie prawne SR w Słupsku:
Czy art. 91a ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: PrBud) w zakresie, w jakim
penalizuje użytkowanie obiektu w sposób niezgodny z przepisami, bez skonkretyzowania uregulowań prawnych,
z naruszeniem których ustawodawca wiąże odpowiedzialność karną, jest zgodny z: art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji
RP, art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4.11.1950 r. (Dz.U. 1993 r. Nr 61,
poz. 284; dalej: EKPCz), art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do
podpisu w Nowym Jorku 19.12.1966 r. (Dz.U. z 1977 r. Nr. 38, poz. 167; dalej: MPPOiP).

W 2007 r. Prezydent wydał decyzję, w której zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obiektu
budowlanego przez spółkę, której prezesem jest oskarżony w sprawie zawisłej przed sądem. W decyzji Prezydent
zobowiązał spółkę do uzyskania m.in. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do
użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z ustaleniami prokuratury okręgowej obiekt budowlany, objęty decyzją
Prezydenta, od 20.2.2009 r. do 4.6.2013 r., był użytkowany bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Wniosek o pozwolenie na użytkowanie został złożony 20.3.2013 r. a decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie
wydana została 4.6.2013 r.
Prokuratura zarzuciła oskarżonemu, że w ww. okresie kierowana przez niego spółka użytkowała obiekt budowlany
w sposób niezgodny z art. 55 i art. 56 PrBud, to jest popełnienie występku określonego w art. 91a PrBud.
Sąd rejonowy umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 17 § 1 pkt 2 KPK, uznając, że zarzucony
oskarżonemu czyn nie zawiera znamion przestępstwa. W uzasadnieniu sąd rejonowy wskazał, że niedopełnienie
obowiązków wynikających z art. 55 i art. 56 PrBud nie wypełniało znamion czynu zabronionego określonego w art.
91a PrBud, gdyż takiej odpowiedzialności ustawodawca w tym przepisie nie przewidział. Sąd wskazał też, że
niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 55 i art. 56 PrBud skutkuje, na podstawie art. 57 PrBud,
wymierzeniem przez właściwy organ kary administracyjnej, a zatem w tej sprawie należało ewentualnie wszcząć
postępowanie administracyjne, a nie karne.
Prokuratura wniosła zażalenie na to postanowienie i wystąpiła o jego uchylenie. Podniosła, że Sąd rejonowy odniósł
się jedynie do jednego ze znamion czynu zabronionego określonego w art. 91a PrBud, tj. niespełnienia określonego
w art. 61 PrBud obowiązku utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym, a pominął inne, istotne dla sprawy,
znamię w postaci „użytkowania obiektu w sposób niezgodny z przepisami”.
Sąd okręgowy uchylił postanowienie sądu rejonowego w całości. Wskazał, że rolą Sądu rejonowego jest udzielenie
odpowiedzi na pytanie, czy niedopełnienie obowiązków określonych w art. 55 i art. 56 PrBud wyczerpuje, bądź nie,
znamiona czynu zabronionego określonego w art. 91a PrBud, a także czy ewentualna pozytywna odpowiedź na to
pytanie pozostaje niezależna od ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego wobec oskarżonego
w sprawie karnej.
Podczas ponownego rozpoznawania sprawy Sąd powziął wątpliwości, czy art. 91a PrBud w zakresie, w jakim
penalizuje użytkowanie obiektu w sposób niezgodny z przepisami, bez skonkretyzowania uregulowań prawnych,
z naruszeniem których ustawodawca wiąże odpowiedzialność karną, nie narusza konstytucyjnych zasad
jednoznaczności, jasności i precyzji prawa wynikających z zasady zaufania obywatela do państwa i prawa (art. 2
Konstytucji RP).
Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie, że art. 91a PrBud w części zawierającej słowa „użytkuje obiekt
w sposób niezgodny z przepisami”, jest niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że nie zachowuje
wymaganej precyzji określenia znamion czynu zabronionego zagrożonego karą.
Tożsame stanowisko zaprezentował Marszałek Sejmu i RPO.

Stanowisko TK
Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy, którą wprowadzono do systemu prawnego art. 91a PrBud, celem
nowelizacji była potrzeba „zmian niektórych przepisów dotyczących utrzymania obiektów budowlanych oraz
zasadniczej zmiany organizacji nadzoru budowlanego w Polsce”. Istotą wprowadzenia art. 91a PrBud było „objęcie
dolegliwą sankcją karną zaniechania właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych w zakresie utrzymania
i użytkowania obiektu, w tym w szczególności w obszarze zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania obiektu
budowlanego.”
TK wskazał, że ogólna zasada jasności i określoności prawa znajduje rozwinięcie i konkretyzację w art. 42 ust. 1
Konstytucji RP, ustanawiającym fundamentalną dla prawa karnego zasadę nullum crimen sine lege. Jej rozwinięciem
jest zasada nullum crimen sine lege certa, wymagająca formułowania znamion czynu zabronionego w sposób na tyle
poprawny, jednoznaczny i precyzyjny, aby ryzyko karalności było rozpoznawalne dla adresatów normy i aby podczas
stosowania prawa wykluczona była możliwość rozszerzenia zakresu odpowiedzialności karnej na czyny, które nie
zostały zabronione w ustawie pod groźbą kary.
Nakazu określoności (nullum crimen sine lege) nie spełnia przepis ustawy karnej wówczas, gdy adresat normy
prawnokarnej nie jest w stanie zrekonstruować, jedynie na jego podstawie, zasadniczych znamion czynu
zabronionego. Przepis ustawy karnej musi stwarzać podmiotowi odpowiedzialności karnej realną możliwość takiej
rekonstrukcji prawnokarnych konsekwencji zachowania” (zob. m.in. wyrok TK z 9.6.2010 r., SK 52/08,
).
Przepis art. 91a PrBud ma następującą treść: „Kto nie spełnia, określonego w art. 61 PrBud, obowiązku utrzymania
obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami lub nie
zapewnia bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, podlega grzywnie nie mniejszej niż 100 stawek
dziennych, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku”.
W art. 61 PrBud, do którego odwołuje się art. 91a PrBud, uregulowano dwie grupy obowiązków właściciela lub
zarządcy obiektu budowlanego.
Ustawodawca w art. 91a PrBud wprowadził odpowiedzialność za:
1. nieprzestrzeganie określonego w art. 61 PrBud obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie
technicznym,
2. użytkowanie obiektu w sposób niezgodny z przepisami,
3. niezapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego.
Z treści pytania prawnego oraz leżącego u jego podstaw stanu faktycznego wynika, że problemem prawnym, który
mógł być objęty kontrolą TK, jest wyłącznie fragment „użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami”.
Kwestionowane przez Sąd w art. 91a PrBud sformułowanie „użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami” jest
przykładem przepisu blankietowego. Z punktu widzenia przywołanych przez Sąd wzorców kontroli i wskazanych
wyżej wyroków TK, zastosowanie takiej konstrukcji jest dopuszczalne pod warunkiem spełnienia bardzo precyzyjnie
określonych kryteriów, przy odrzuceniu jakiejkolwiek dowolności jej stosowania przez właściwe organy władzy.
Ustawodawca nie sprecyzował, jakie przepisy powinny być wzięte pod uwagę podczas interpretacji zawartego w art.
91a PrBud zwrotu „użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami”. Nie wskazał, czy chodzi wyłącznie o przepisy
związane z bezpieczeństwem użytkowania obiektu określone w prawie budowlanym, czy też o wszystkie przepisy
prawa budowlanego, czy też nawet o przepisy związane z użytkowaniem obiektów budowlanych, które wynikają
z licznych ustaw wyszczególnionych przez sąd w pytaniu prawnym. Co więcej, ustawodawca, posługując się jedynie
wyrażeniem „przepisy”, nie określił nawet, czy chodzi o przepisy o mocy ustawy, czy też dopuścił w tym wypadku
stosowanie aktów podustawowych. Zastosowana technika blankietu zawiera ponadto odesłanie dynamiczne, co
stanowi dodatkowe utrudnienie w jego interpretacji, ponieważ treść przepisów związanych z użytkowaniem obiektu
może ulegać ewolucji wraz ze zmianami prawodawczymi.
W literaturze zwrócono uwagę, że skomplikowany sposób sformułowania tej regulacji i związana z tym niejasność
przepisu karnego może powodować określone komplikacje i zarzuty związane z tym, że zwłaszcza w przypadku
formułowania przepisów karnych wymagany jest wysoki stopień konkretności i jasności. Ponadto ustawodawca nie
wymienia wprost, o jakie przepisy, których uchybienie rodzi odpowiedzialność karną, chodzi. Tym samym naraża się
na zarzut naruszenia zasady, że przepis karny musi dokładnie określać, jakie czyny tej karze podlegają (nullum
crimen sine lege certa).
Ustalenie rzeczywistej i pełnej treści kwestionowanej normy wynikającej z tego frag-mentu art. 91a PrBud stanowi co
najmniej trudne zadanie - nie tylko dla przeciętnego adresata prawa, lecz także dla profesjonalisty – co pokazał
przebieg postępowania leżącego u podstaw pytania prawnego oraz zgodne opinie przedstawicieli nauki prawa
i uczestników postępowania. Nie budzi wątpliwości, że zwrot „użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami” jest

wyjątkowo szeroki i nieostry, a przez to uniemożliwia w praktyce, przy użyciu powszechnie przyjmowanych reguł
interpretacji oraz metod wykładni, ustalenie precyzyjnej treści zakazu sformułowanego w tym przepisie.

Komentarz
Orzeczenie odnosi się do kwestii precyzyjnej określoności normy prawa karnego. Odesłanie do norm prawnych może
dotyczyć jedynie przepisów w randze ustawowej. Gdy chodzi o przestępstwo w obszarze przepisów PrBud, to trudno
o jednoznaczne wskazanie zakresu obowiązków – zwłaszcza jedynie w randze ustawy.
Orzeczenie dotyka także ważnego problemu kolizji norm prawa karnego i prawa administracyjnego. Wskazanie, że
doszło do naruszenia przepisów prawa (administracyjnego) nie jest wystarczające dla karania na gruncie prawa
karnego.
Użytkowanie obiektu niezgodnie z przepisami PrBud nie może być podstawą przypisania przestępstwa opisanego
w art. 91a PrBud.

Wyrok TK z 9.2.2021 r., P 15/17,

Wyrok TK wskazał na problematykę blankietowego sformułowania art. 91a PrBud, szczególnie w kontekście zasad nullum crimen sine lege certa. Ustalenie treści zakazu 'użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami' okazało się trudne i nieostry. TK zwrócił uwagę na konieczność jasnego i precyzyjnego formułowania przepisów karnych, aby uniknąć niejasności i ewentualnych nadużyć.