Naruszenie przepisów porządkowych a ograniczenia w czasie epidemii COVID-19

Rozporządzenie z 10.4.2020 r. w sprawie ograniczeń w czasie epidemii COVID-19 naruszało przepisy konstytucji RP i nie mogło stanowić podstawy prawnej do ukarania obywateli. Sprawa dotyczyła oskarżenia Ł.S. o naruszenie zakazu przemieszczania się, co doprowadziło do wyroku nakazowego z grzywną. Kasację od tego wyroku złożył Rzecznik Praw Obywatelskich, co doprowadziło do uniewinnienia obwinionego przez Sąd Najwyższy.

Tematyka: epidemia COVID-19, naruszenie przepisów porządkowych, konstytucja RP, wyrok sądu, kasacja, Rzecznik Praw Obywatelskich

Rozporządzenie z 10.4.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów
w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 658; dalej: OgrEpidemiiR20(2)), w zakresie,
w jakim ograniczało wolność przemieszczania się obywateli na terenie całego kraju (§ 5), naruszało regulację
art. 52 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, co oznacza, że nie mogło ono tworzyć podstawy prawnej
do wypełnienia blankietu normy sankcjonowanej art. 54 KW i prowadzić do ukarania na podstawie tego
przepisu.
Stan faktyczny
Ł.S. został obwiniony o to, że 11.4.2020 r. około godziny 1350 w miejscowości P. naruszył zakaz przemieszczania się
w czasie epidemii bez niezbędnej potrzeby, tj. o popełnienie wykroczenia z art. 54 KW w związku z § 5
OgrEpidemiiR20(2).
Wyrokiem nakazowym Sądu Rejonowego w R. z 4.11.2020 r., Ł.S. został uznany za winnego popełnienia
zarzuconego mu wykroczenia wyczerpującego dyspozycję art. 54 KW w zw. z § 5 OgrEpidemiiR20(2) i za ten czyn
wymierzył mu karę 200 zł grzywny oraz zwolnił obwinionego od kosztów postępowania.
Wobec niezłożenia sprzeciwu wyrok ten uprawomocnił się 2.12.2020 r. Kasację od tego wyroku na korzyść
obwinionego złożył Rzecznik Praw Obywatelskich. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu: rażące i mające istotny
wpływ na jego treść naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 54 KW w zw. z § 5
OgrEpidemiiR20(2), przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy czyn przypisany Ł.S. nie wyczerpywał
znamion tego wykroczenia.
Podnosząc tak opisany zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uniewinnienie obwinionego od
popełnienia przypisanego mu czynu.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu kasacji wniesionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich na korzyść, uchylił
zaskarżony wyrok i uniewinnił Ł.S. od przypisanego mu czynu.
Uzasadnienie SN
Zdaniem Sądu Najwyższego kasacja jest oczywiście zasadna, co skutkowało jej uwzględnieniem w trybie art. 535 § 5
KPK. Na wstępie należało zaznaczyć, że zarzut wskazany w kasacji uzasadniony został przez skarżącego
argumentacją dowodzącą, iż przepis art. 54 KW ma charakter przepisu blankietowego, a odesłanie w nim zawarte
obejmuje wyłącznie „przepisy porządkowe”. Tym samym w polu penalizacji tego przepisu nie mieszczą się regulacje
odnoszące się do innych sfer życia, np. do ochrony zdrowia publicznego. Tymczasem OgrEpidemiiR20(2) zostało
wydane w celu wykonania ustawy z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
(Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.; dalej: ZapobChoróbU19), a zatem celem przepisów rozporządzenia była ochrona
zdrowia (art. 68 Konstytucji RP) i w ramach tak zakreślonego celu (realizacja konstytucyjnego obowiązku zwalczania
chorób zakaźnych – art. 68 ust. 4 Konstytucji RP), przepisy te nie stanowiły przepisów porządkowych w rozumieniu
art. 54 KW. Przedmiotem ochrony art. 54 KW jest porządek i spokój w miejscach publicznych, a nie ochrona zdrowia
przez zwalczanie epidemii. W dalszej części kasacji skarżący dostrzegł, że choć formalnie obwiniony swoim
zachowaniem naruszył zakaz przemieszczania się, bo nie przemieszczał się w celu ujętym uregulowaniem ust. 1-4 §
5 OgrEpidemiiR20(2), to jednak rozporządzenie nie zawierało żadnej sankcji za naruszenie takiego zakazu,
a ponadto, przewidziany tym rozporządzeniem zakaz przemieszczania się wkraczał w sposób wyraźny w materię
konstytucyjnej wolności określonej w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP. Wolność ta może być ograniczona tylko w ustawie
i to w określonym celu bez naruszenia istoty wolności (art. 52 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), czego nie
uczyniono (nie wprowadzono żadnego z trzech stanów nadzwyczajnych), a wskazane rozporządzenie nie spełniało
warunku takiego aktu prawnego. W kolejnej części argumentacji, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że
każdorazowo sąd powinien badać, czy przepisy porządkowe, do których odsyła art. 54 KW, są zgodne z Konstytucją,
a w szczególności, czy zostały ustanowione zgodnie z konstytucyjnymi zasadami stanowienia aktów podustawowych.
Podkreślając to, że wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP warunek ograniczenia korzystania z wolności i praw
zawartych w Konstytucji wymusza nie tylko konieczność zachowania formy ustawy dla takiego ograniczenia, ale
także kompletność unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy
ograniczenia danego prawa i wolności, Rzecznik stwierdził, że wskazane rozporządzenie uznać trzeba za
niekonstytucyjne, a co za tym idzie – za nielegalne. Na zakończenie kasacji Rzecznik podniósł, że w dacie orzekania
przez sąd meriti, przepisy cytowanego rozporządzenia już nie obowiązywały, a zatem, z formalnego nawet punktu

widzenia, nie było już zakazu przemieszczania się, co zgodnie z art. 2 KW również powinno prowadzić do
uniewinnienia obwinionego.
Wskazanie argumentacji skarżącego było konieczne, albowiem pozwoliło na właściwe ustalenie sposobu odniesienia
się do zarzutu kasacji. Jest oczywiste, że w pierwszej kolejności przedmiotem rozstrzygnięcia musi być kwestia
wypełnienia przez obwinionego swoim zachowaniem 11.4.2020 r. normy sankcjonowanej zbudowanej w oparciu
o art. 54 KW i wskazane rozporządzenie. Dopiero ustalenie, że obwiniony taką normę naruszył i spełnione były
warunki jego ukarania, dawało podstawę do prowadzenia rozważań w kontekście art. 2 § 1 lub 2 KW, chociaż takiego
zarzutu alternatywnego - na wypadek nieuwzględnienia zarzutu podstawowego - skarżący w części wstępnej kasacji
nie postawił (zawarł taki zarzut w jej uzasadnieniu).
Odnosząc się do podstawowego zarzutu należało przypomnieć, że przepis art. 54 KW ma charakter przepisu
blankietowego zupełnego (przepis nie określa znamion czynu zabronionego) i dynamicznego (przepisy odesłania
mogą się zmieniać w trakcie obowiązywania przepisu) i chociaż taki sposób pociągania do odpowiedzialności
represyjnej nie został zanegowany na gruncie art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, to jednak wyraźnie zobowiązano sądy
stosujące przepis art. 54 KW do badania, czy przepisy stanowiące wypełnienie blankietu zostały prawidłowo
skonstruowane i wprowadzone do porządku prawnego (por. wyrok TK z 8.7.2003 r., P 10/02,
). Z uwagi na
treść przepisu art. 54 KW badanie to musi dotykać nie tylko kwestii istnienia podstawy ustawowej do wydania
wskazanych przepisów porządkowych, które określają normę sankcjonowaną, ale także tego, czy mieszczą się one -
w tym wypadku przepisy OgrEpidemiiR20(2) - w granicach upoważnienia ustawowego. To jednak nie jedyna sfera
badania legalności pociągnięcia danej osoby do odpowiedzialności na gruncie art. 54 KW. Sądy, stosując art. 54 KW
mają obowiązek badać, czy przepisy porządkowe, do których odsyła przepis, są zgodne z Konstytucją.
Sąd orzekający w sprawie tym obowiązkom nie sprostał, dopuszczając do rażącego naruszenia prawa materialnego,
ale uprzednio także i procesowego. Gdyby podjął analizę konieczną dla takich ocen, to musiałby dojść do wniosku,
że wydanie wyroku w trybie nakazowym nie jest dopuszczalne, albowiem nie został spełniony warunek z art. 93 § 2
KPW i to z kilku powodów. Można przy tym odnieść wrażenie, że w sprawie tej sąd zaniechał swojej podstawowej
roli, jaką jest wymierzanie sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), a zatem rozstrzygnięcie sporu, gdzie
z jednej strony był obywatel realizujący podstawowe prawo chronione Konstytucją (wolność przemieszczania się),
a drugiej strony, aparat państwowy (ścigania).
Dokonując kontroli zarzutu kasacji stwierdzić należy, że obwinionemu przypisano w prawomocnym wyroku
nakazowym wykroczenie z art. 54 KW w zw. z § 5 OgrEpidemiiR20(2), którego opis zamykał się w „naruszeniu
zakazu przemieszczania się”. W tym przepisie zawarto dyspozycję, myśl której do 19.4.2020 r. „zakazuje się na
obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze”. Przemieszczanie
się stanowi element wolności poruszania się po terytorium RP, wolności każdego człowieka zapewnionej w art. 52
ust. 1 Konstytucji RP. Wolność ta nie jest wprawdzie bezwzględna, albowiem może podlegać ograniczeniom
określonym w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji RP). Wskazane ograniczenia mogą być ustanawiane tylko
w warunkach określonych w art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Z treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyprowadza się
trzy kumulatywne przesłanki dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnych praw lub wolności, pierwsza mająca
aspekt formalny, tj. wymóg ograniczenia takiej wolności tylko w formie ustawy (wykluczona jest forma aktu niższej
rangi), druga o charakterze materialnym, to dopuszczalność ustanowienia tylko takich ograniczeń, które nie
naruszają istoty danej wolności lub prawa podmiotowego, oraz trzecia określająca granice takiego ograniczenia, tj.
tylko wtedy, gdy ograniczenie takie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub
porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych
osób (P. Wiliński, Proces karny w świetle Konstytucji, Warszawa 2011, s. 272-273 i cyt. tam orzecznictwo TK; a także
wyrok TK z 11.11.1998 r., K 39/97).

Komentarz
Realia sprawy prowadzą do konstatacji, że skoro w dacie orzekania przez sąd meriti przepisy OgrEpidemiiR20(2) już
nie obowiązywały, oznacza to wyraźnie, iż ze względu na treść art. 2 KW nie było możliwe wymierzenie obwinionemu
grzywny. Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba jednak stanowczo podkreślić, że skoro czyn zarzucony
obwinionemu nie mógł stanowić czynu zabronionego w rozumieniu art. 1 § 1 KW, to nie miał do tego czynu
zastosowania art. 2 KW, zarówno w formule określonej w § 1 jak i § 2. Ocena zachowania na płaszczyźnie art. 2 KW
byłaby tylko wtedy celowa, gdyby uznać, że zachowanie obwinionego w dacie jego popełnienia było czynem
zabronionym, jako wykroczenie z art. 54 KW.

Wyrok Sądu Najwyższego z 16.3.2021 r., II KK 97/21,

Sąd Najwyższy uznał kasację za zasadną, uchylając wyrok nakazowy i uniewinniając oskarżonego. Sąd podkreślił, że przepisy art. 54 KW, do których odnosiło się rozporządzenie, nie stanowiły przepisów porządkowych, a naruszały konstytucyjne wolności obywateli. Sprawa ta jest przykładem rażącego naruszenia prawa materialnego i procesowego przez sąd meriti.