Informacja publiczna – wyjaśnienie pojęć

W publikacji omawia się pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną zgodnie z art. 5 ust. 2 DostInfPubU, które obejmuje każdą osobę mającą wpływ na sprawy publiczne. Sąd analizuje spór dotyczący wyłączeń od udostępnienia informacji publicznej oraz kwestię nadużycia prawa do informacji. Omawiane jest także rozróżnienie między osobą pełniącą funkcję publiczną a osobą publiczną, a także konieczność anonimizacji danych osobowych przy udostępnianiu informacji publicznej.

Tematyka: informacja publiczna, osoba pełniąca funkcję publiczną, wyłączenie informacji publicznej, nadużycie prawa do informacji, anonimizacja danych, ochrona danych osobowych

Użyte w art. 5 ust. 2 DostInfPubU pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną powinno być ujmowane szeroko
i nie ogranicza się ono tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek
z realizacją zadań publicznych, która ma wpływ na kształtowanie się spraw publicznych w rozumieniu art. 1
ust. 1 DostInfPubU, tj. na sferę publiczną.
Uwagi ogólne
WSA we Wrocławiu rozpoznał sprawę ze skargi na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie odmowy
udostępnienia informacji publicznej. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Stan faktyczny sprawy ma mniejsze znaczenie – kluczowe są uniwersalne uwagi Sądu co do poszczególnych
instytucji ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.; dalej:
DostInfPubU).
Spór między stronami w badanej sprawie koncentrował się na 3 płaszczyznach, a mianowicie:
1. dotyczy zaistnienia przesłanek wyłączających (ograniczających) udostępnienie informacji publicznej,
2. dotyczy zasadności wzywania przez organ do wykazanie celu w jakim wnioskodawca żąda informacji,
3. zastosowanej przez organ konstrukcji nadużycia prawa do informacji publicznej.
Osoba pełniąca funkcje publiczne
Zgodność art. 5 ust. 2 DostInfPubU w zakresie ograniczenia prawa do prywatności z uregulowaniami konstytucyjnymi
była już przedmiotem orzekania TK, który w wyroku z 20.3.2006 r., K 17/05,
orzekł, że art. 5 ust. 2 zd. 2
DostInfPubU jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4
Konstytucji RP. Trybunał stwierdził m.in., że prywatność osób pełniących funkcje publiczne, pozostając pod ochroną
gwarancji konwencyjnych (zwłaszcza art. 8 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.)), może podlegać ograniczeniom, które co do zasady mogą
znajdować usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu
instytucji publicznych w państwie demokratycznym. Osoby wykonujące takie funkcje muszą zaakceptować szerszy
zakres ingerencji w sferę ich prywatności niż w wypadku innych osób.
W kontekście analizowanego przepisu art. 5 ust. 2 zd. 2 DostInfPubU oraz stanowiska organu zaprezentowanego
w rozpoznawanej sprawie, konieczne jest rozważenie, czy radca prawny jest osobą pełniącą funkcję publiczną.
Zarówno w DostInfPubU, jak i w polskim porządku prawnym nie sformułowano definicji pojęcia „osoby pełniącej
funkcje publiczne”. Niewątpliwie osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art.
115 § 13 pkt 3 KK, ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 DostInfPubU należy rozumieć znacznie szerzej.
Osoba pełniąca funkcje publiczne, a osoba publiczna
We wspomnianym wyżej wyroku TK zwrócił również uwagę na rozróżnienie pojęć „osoba pełniąca funkcje publiczne”
i „osoba publiczna”. Według TK pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne obejmuje osoby, które są związane
formalnymi więziami z instytucją (organem władzy publicznej). Osobom tym przysługuje wąski zakres kompetencji
decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, lub – innymi słowy – o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest
równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób albo łączy się
co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Zasadniczym kryterium jest to, że
informacja powinna być związana z działalnością publiczną. W związku z tym osobą pełniącą funkcję publiczną
będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych
i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem
majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych
zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem
komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa.
Ocena tego czy radca prawny zajmujący się obsługą prawną szkoły jest osobą pełniącą funkcję publiczną powinna
być dokonana przede wszystkim w świetle regulacji jaką stanowi ustawa z 26.7.1982 r. o radcach prawnych (t.j.
Dz.U. z 2020 r. poz. 75; dalej: RadPrU), która w art. 6 RadPrU normuje wykonywanie zawodu radcy prawnego.
Zgodnie z art. 14 RadPrU radca prawny prowadzi samodzielnie sprawy przed organami orzekającymi, dbając

o należyte wykorzystanie przewidzianych przez prawo środków dla ochrony uzasadnionych interesów jednostki
organizacyjnej. Jednocześnie art. 13 RadPrU normuje niezależność radcy prawnego, stanowiąc, że nie jest on
związany poleceniem co do treści opinii prawnej. Radca prawny podczas i w związku z wykonywaniem czynności
zawodowych korzysta z ochrony prawnej przysługującej sędziemu i prokuratorowi, o czym stanowi art. 12 ust. 1
RadPrU.
Zdaniem Sądu należy stwierdzić, że czynności z zakresu pomocy prawnej, wykonywane przez radcę prawnego
– bez względu na to czy w ramach umowy o pracę czy ramach umowy zlecenia – w placówce oświaty prowadzonej
przez samorząd terytorialny, nie sposób zaliczyć do czynności wyłącznie usługowych.
W ocenie Sądu, zakres uprawnień i kompetencji przysługujących radcom prawnym zatrudnionym do obsługi prawnej
w szkole podstawowej wykonującej zadania publiczne w zakresie oświaty i nauki, ma niewątpliwie wpływ nie tylko na
organizacje pracy tej szkoły, ale również na kształtowanie treści wyznaczonych jej zadań. Świadcząc bowiem pomoc
prawną na rzecz określonej jednostki, radca prawny ma istotny i realny wpływ na zarządzanie sprawami takiego
podmiotu, odnoszącymi się do sfery publicznej, co uzasadnia uznanie go za osobę pełniącą funkcję
publiczną.
Anonimizacja
Ograniczenie prawa dostępu, o którym stanowi art. 5 DostInfPubU może przybrać formę inną niż wyłącznie odmowa
udostępnienia. Żaden z przepisów DostInfPubU nie nakazuje wydania decyzji o odmowie udostępnienia
informacji publicznej w związku z dokonaniem anonimizacji udostępnianej informacji publicznej, zaś
udostępnienie zanonimizowanego dokumentu w związku ze złożonym wnioskiem nie oznacza pozostawania przez
podmiot zobowiązany w bezczynności. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia
informacji publicznej ma charakter odformalizowany, stąd anonimizacja – jako zabieg techniczny umożliwiający
udostępnienie informacji po wyeliminowaniu danych osobowych, których udostępnienie byłoby nieuprawnione wydaje
się środkiem najbardziej adekwatnym i właściwym.
W związku z tym podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że konieczność dokonania anonimizacji nie
może być jednak utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych
osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.
Przewidziane w art. 5 ust. 2 DostInfPubU ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego
zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Nawet w sytuacji, gdy dokumenty zawierają takie
właśnie dane, mogą one zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych
danych ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę
przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje przy tym nadania tej informacji charakteru
informacji przetworzonej.
W ślad za tym uznać, że anonimizacja danych osobowych przez wzgląd na ich ochronę danych osobowych
i prywatność jednostki jest dopuszczalna, a w sytuacji, gdy informacja udostępniana jest na wniosek,
zanonimizowanie danych co do zasady nie wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej,
jak i udostępnienie zanonimizowanej informacji nie uzasadnia zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego do
udostępnienia informacji publicznej. Takie działanie zobowiązanego nie jest co do zasady identyfikowane ani
z przetworzeniem informacji publicznej, ani z udostępnieniem innej niż żądana informacja publiczna. Dla podmiotu
zobowiązanego wykreślenie danych osobowych nie jest zmianą o charakterze jakościowym, prowadzącą do
powstania nowej informacji, lecz zwykłym zabiegiem technicznym związanym z rozpatrywaniem wniosku
o udostępnienie informacji publicznej.
Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej
Przechodząc do zastosowanej przez organy obu instancji konstrukcji nadużycia prawa, przypomnieć należy, że
głównym celem przepisów DostInfPubU jest społeczna kontrola władzy publicznej. Zarówno w doktrynie, jak
i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje pogląd dopuszczający możliwość stosowania konstrukcji
nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, definiujący owo nadużycie jako próbę korzystania z instytucji
dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest
w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia
publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów. Jeśli natomiast rzeczywistą intencją
wystąpienia z wnioskiem informacyjnym są inne względy, to nie zasługują one na aprobatę, albowiem w takim
przypadku stanowią one przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej.
W związku z tym zaakceptować należy stanowisko organów, wedle którego celem DostInfPubU nie jest zaspokajanie
indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych
dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp. Niewątpliwie treść oraz duża ilość wniosków składanych
przez tę samą osobę może wskazywać na to, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej,
wykorzystuje tę instytucję do osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, a wnioski przez niego składane

nie prowadzą do poprawy funkcjonowania danego organu, wręcz przeciwnie, godzą w realizację jego ustawowych
zadań.

Komentarz
Omawiane orzeczenie w sposób dość kompleksowy omawia kluczowe zagadnienia z zakresu informacji publicznej (z
przywołanym w uzasadnieniu bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych):
1. przedmiot informacji publicznej,
2. prawo do prywatności,
3. podmiot pełniący funkcje publiczne,
4. anonimizacja danych,
5. nadużycie prawa do informacji publicznej.

Wyrok WSA we Wrocławiu z 22.4.2021 r., IV SA/Wr 372/20,

Omawiane orzeczenie szczegółowo analizuje kluczowe zagadnienia z zakresu informacji publicznej, takie jak prawo do prywatności, podmiot pełniący funkcje publiczne czy nadużycie prawa do informacji publicznej. Warto zauważyć, że stanowisko organów wskazuje, iż DostInfPubU ma służyć społecznej kontroli nad władzą publiczną, a nie zaspokajaniu indywidualnych potrzeb.