Zasady zaskarżania uchwał przez prokuratorów

Przepis art. 70 PrProk mówi o możliwościach zaskarżania uchwał przez prokuratorów. Warto korzystać z tych środków ostrożnie, szczególnie gdy akt jest obowiązujący od dłuższego czasu i nie budzi zastrzeżeń. Ochrona praworządności jest kluczowa, ale należy rozważać racjonalne działania. W omawianym przypadku sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób istotny.

Tematyka: Prokurator, uchwała, skarga, sąd administracyjny, praworządność, WSA, zaskarżenie, nieważność, regulamin, przepisy ustawowe

Przepis art. 70 PrProk mówi o możliwościach zaskarżania uchwał przez prokuratorów. Warto korzystać z tych środków ostrożnie, szczególnie gdy akt jest obowiązujący od dłuższego czasu i nie budzi zastrzeżeń. Ochrona praworządności jest kluczowa, ale należy rozważać racjonalne działania. W omawianym przypadku sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób istotny.

Przepis art. 70 PrProk, chociaż nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania przez
prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych, to jednak użyte w nim określenie „prokurator
zwraca się do organu” oraz dalsze określenie „prokurator może także wystąpić (...) do sądu
administracyjnego” wskazują na konieczność rozważnego i racjonalnego korzystania z przewidzianych
w nim środków prawnych, w szczególności, gdy kontrolowany akt organu samorządu terytorialnego
obowiązuje już wiele lat (kilkanaście lat), a mieszkańcy pozostają w przeświadczeniu jego legalności, nie
został zakwestionowany przez organ nadzoru, zaś organ przystąpił do opracowania nowego aktu, który ma
zastąpić dotychczasowy. W takiej sytuacji prokurator nie powinien skorzystać z najdalej idącego środka
zaskarżania, tj. skargi sądowoadministarcyjnej o stwierdzenie nieważności całego dotychczasowego aktu,
lecz rozważyć kontrolę legalności będącego w procedowaniu nowego aktu, który ma zastąpić ten skarżony
do sądu, w celu zapobieżenia ponowienia błędów w procedowanym akcie.
Stan faktyczny
W lutym 2006 r. Rada Miasta, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z 7.6.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę
i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm.; dalej: WodaŚciekU) podjęła uchwałę
w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta.
W skardze złożonej do Sądu na powyższą uchwałę prokurator zaskarżył uchwałę w części, tj. w zakresie § 2 pkt 2–8,
tytuł Rozdziału III, § 3–12, § 14 ust. 1 i ust. 3, § 15 ust. 1, § 16 ust. 1, § 17 ust. 1–3, § 18, § 20, § 23, § 24, § 26 ust. 2,
§ 30, § 32 i § 33.
Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił naruszenie m.in. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.6.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r.
poz. 283, dalej: TechPrawodR) polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej szeregu zapisów zaskarżonego
Regulaminu.
Na tej podstawie prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w powyższej części.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz (reprezentujący Radę Miasta) wniósł o oddalenie skargi oraz przychylił się do
zarzutów naruszenia § 18 i § 24 Regulaminu.
Stanowisko WSA
WSA w Szczecinie rozpoznał sprawę ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z 13.2.2006 r. Nr
XLVI/439/2006 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy
Miasta i stwierdził nieważność § 18 i § 24 Regulaminu. W pozostałej części skargę oddalił.
WSA zajął się meritum problemu, badając treść Regulaminu w kontekście granic upoważnienia określonego
w przepisie art. 19 WodaŚciekU.
Regulamin powinien formułować postanowienia w granicach upoważnienia ustawowego, regulując te kwestie, które
wynikają z delegacji ustawowej.
Tylko istotne odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 WodaŚciekU przesądzają o naruszeniach
przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa
miejscowego, co z kolei stanowi o istotnym naruszeniu prawa obligującym sąd do zastosowania sankcji nieważności.
WSA podjął się jednakże rozważań w zakresie uprawnień prokuratora do zaskarżania uchwał JST, o czym dalej.
WSA wskazał, że okolicznością istotną jednak w sprawie jest, że w skargę do sądu wniósł prokurator. Zgodnie z art.
8 § 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze
zm.; dalej: PostAdmU), prokurator oraz RPO mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także
wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny
wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa
strony.
Z przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i RPO nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie
ogólnym – ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zadaniem Prokuratury jest, w szczególności



strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie
ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 PostAdmU i korzystając
z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.
Wyjątkowość skargi prokuratora
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające
z art. 101 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372; dalej: SamGminU).
Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami
materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego
legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności
wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego.
Nadto, przepis art. 70 ustawy z 28.1.2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 66; dalej: PrProk) stanowi,
że jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne
z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich
uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego
prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.
Według Sądu, stwierdzenie nieważności uchwały organu stanowiącego w całości może nastąpić jedynie wówczas,
gdy uchwała ta w sposób bezsporny i jednoznaczny oraz istotny narusza prawo i pozostaje w niezgodzie
z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie sądu, analiza przepisów zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do
stwierdzenia, że stan taki miał miejsce w tym przypadku. Po pierwsze, należy wskazać, że zaskarżona uchwała
została podjęta w lutym 2006 r. i weszła w życie. Obowiązuje już zatem w formie przyjętej przez organ przez ponad
15 lat. Żadnego z jej przepisów nie zakwestionował organ nadzoru. Z uzasadnienia skargi prokuratora nie wynika,
aby mieszkańcy gminy z powodu jej obowiązywania ponosili negatywne konsekwencje.
Kolejność środków zaskarżenia
Przepis art. 70 PrProk, chociaż nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania przez
prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych, to jednak użyte w nim określenie „prokurator zwraca się do
organu” oraz dalsze określenie „prokurator może także wystąpić (...) do sądu administracyjnego” wskazują na
konieczność rozważnego i racjonalnego korzystania z przewidzianych w nim środków prawnych, w szczególności,
gdy kontrolowany akt organu samorządu terytorialnego obowiązuje już wiele lat (w sprawie ponad 15 lat),
a mieszkańcy pozostają w przeświadczeniu jego legalności, nie został zakwestionowany przez organ nadzoru, zaś
organ przystąpił do opracowania nowego aktu, który ma zastąpić dotychczasowy. W takiej sytuacji, w ocenie sądu,
prokurator powinien skorzystać nie z najdalej idącego środka zaskarżania, tj. skargi sądowoadministarcyjnej
o stwierdzenie nieważności całego dotychczasowego aktu, lecz rozważyć kontrolę legalności będącego
w procedowaniu nowego aktu, który ma zastąpić ten skarżony do sądu, w celu zapobieżenia ponowienia błędów
w procedowanym akcie.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały WSA podzielił argumentację organu co do nieistotności
naruszenia prawa co do większości zapisów zaskarżonej uchwały.
Wskazane naruszenia polegają w głównej mierze na powtórzeniu uregulowań z WodaŚciekU i z aktów
wykonawczych do WodaŚciekU jak też na doprecyzowaniu regulacji ustawowej, czy też na unormowaniu przyszłych
umów cywilnoprawnych, tj. wejściu w sferę stosunków cywilnoprawnych z odbiorcami.
Przepisy § 115 i § 137 w zw. z § 143 TechPrawodR stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko
przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie
przepisów ustaw, to jednak, jeżeli mają one charakter informacyjny, a nie normatywny, tak jak w zaskarżonej
uchwale, to nie stanowią istotnego naruszenia prawa.
Sąd podzielił ocenę prokuratora, że przepisy § 18 i § 24 zaskarżonego Regulaminu, w brzmieniu:
„§ 18 W przypadku niesprawności wodomierza głównego, ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego
zużycia wody w okresie 6 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności wodomierza, a gdy nie jest to możliwe – na
podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia
wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy niesprawności wodomierza”.
„§ 24. Jeżeli z wieloletnich planów rozwoju i modernizacji nie wynika planowana budowa urządzeń wodociągowych
i kanalizacyjnych, a osoba ubiegająca się o przyłączenie wyraża wolę budowy tych urządzeń, przedsiębiorstwo może
zawrzeć z taką osobą umowę o wspólną realizację inwestycji. Po zawarciu umowy, przedsiębiorstwo określi warunki
techniczne przyłączenia”.
naruszają przepisy aktów prawnych wyższego rzędu, w których zostały już uregulowane odmiennie niż
w zaskarżonej uchwale.



Komentarz
Omawiane orzeczenie jest prawomocne. WSA w Łodzi podjął się omówienia problemu zaskarżenia przez
prokuratorów aktów prawa miejscowego, które weszły w życie kilka lat temu. Ochrona zasady pewności prawa
nakazuje przyjąć, że tylko w wyjątkowych przypadkach, istotnego naruszenia prawa, może dojść do wzruszenia
zapisów uchwał. Prokurator ze swoich uprawnień skargowych powinien korzystać jednak rozsądnie. Z orzeczenia
wynika, że powtórzenie w uchwale zapisów ustawy nie może stanowić o uznaniu, że jest to podstawa do
stwierdzenia nieważności uchwały. Uzasadnienie orzeczenia zawiera bardzo szczegółowe argumenty dotyczące
poszczególnych zapisów kontrolowanego Regulaminu.

Wyrok WSA w Szczecinie z 28.7.2021 r., II SA/Sz 658/21, 








WSA w Szczecinie stwierdził nieważność tylko niektórych części zaskarżonej uchwały, głównie z powodu powtórzenia przepisów ustawowych. Orzeczenie to podkreśla potrzebę rozważnego korzystania z możliwości zaskarżania uchwał, szczególnie w kontekście ochrony praworządności.