Charakter prawny przepisów porządkowych

Przepisy porządkowe, o których mowa w art. 54 KW, mają służyć ochronie porządku i spokoju publicznego. W obszarze penalizacji tego przepisu nie mieszczą się regulacje odnoszące się do innych sfer życia, np. do ochrony zdrowia publicznego. Sąd Rejonowy w R. wydał wyrok nakazowy w sprawie ukarania T.U. za naruszenie przepisów porządkowych dotyczących noszenia maseczki i zakazu przemieszczania się w okresie epidemii.

Tematyka: przepisy porządkowe, art. 54 KW, wyrok nakazowy, ochrona porządku publicznego, naruszenie prawa materialnego, kasacja, Sąd Najwyższy

Przepisy porządkowe, o których mowa w art. 54 KW, mają służyć ochronie porządku i spokoju publicznego.
Tym samym w obszarze penalizacji tego przepisu nie mieszczą się regulacje odnoszące się do innych sfer
życia, np. do ochrony zdrowia publicznego.
Opis stanu faktycznego
Sąd Rejonowy w R. wyrokiem nakazowym z 8.6.2020 r., II W 255/20 uznał T.U. za winnego tego, że:
1. 19.4.2020 r. w Ł. nie stosował się do obowiązku zakrywania ust i nosa przy pomocy odzieży lub jej części,
maski, maseczki albo kasku ochronnego, tj. wykroczenia z art. 54 KW w zw. z § 18 rozporządzenia Rady
Ministrów z 16.4.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku
z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 674);
2. 19.4.2020 r. w Ł. nie stosował się do zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej osób
przebywających na tym obszarze w związku z ogłoszonym stanem epidemii w ten sposób, że będąc pod
wpływem alkoholu bez uzasadnienia opuścił miejsce zamieszkania w innym celu niż zaspokajanie niezbędnych
potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, tj. wykroczenia z art. 54 KW w związku z § 5
rozporządzenia Rady Ministrów z 31.3.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów
i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 566) i za to, na podstawie art. 54 KW
w zw. z art. 9 § 2 KW, wymierzył mu łącznie grzywnę w wysokości 500 zł.
Powyższy wyrok nakazowy nie został zaskarżony i uprawomocnił się 8.7.2020 r.
Obecnie Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł kasację na korzyść T.U. zaskarżając w całości wyrok Sądu
Rejonowego w tej sprawie.
Autor kasacji zarzucił rażące i mające istotny wpływ na jego treść naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 54 KW w zw. z § 18 rozporządzenia Rady Ministrów z 10.4.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych
ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 658);
2. art. 54 KW w zw. z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia
określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz.
566).
W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie prawomocnego wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w R. z 8.6.2020 r., II
W 255/20 i uniewinnienie T.U. od popełnienia obu przypisanych mu wykroczeń.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu kasacji wniesionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich na korzyść ukaranego,
uchylił zaskarżony wyrok nakazowy i uniewinnił T.U. od popełnienia przypisanych mu czynów.
Uzasadnienie SN
Zdaniem Sądu Najwyższego kasacja Rzecznika Praw Obywatelskich jest zasadna w stopniu oczywistym i jako taka
podlegała rozpoznaniu i uwzględnieniu na posiedzeniu w trybie art. 535 § 5 KPK w zw. z art. 112 KPW.
Zaskarżone przez Rzecznika orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego, do których
doszło w sposób opisany w zarzutach podniesionych w kasacji.
Już na wstępie trzeba zgodzić się ze skarżącym co do tego, że Sąd Rejonowy w R. wydając przedmiotowy wyrok
nakazowy, powielił błędy oskarżyciela publicznego popełnione we wniosku o ukaranie w odniesieniu do kwalifikacji
prawnej obu zarzucanych T.U. wykroczeń.
W podstawie prawnej skazania za wykroczenie zarzucane w punkcie 1 wniosku o ukaranie, nieprawidłowo określono
rozporządzenie Rady Ministrów z 16.4.2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 674) jako rozporządzenie „w sprawie
ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii”, podczas gdy
w rzeczywistości rozporządzenie to zmieniało rozporządzenie z 10.4.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych
ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 658). Bardziej istotne
jest jednak to, że w chwili czynu, a więc 19.4.2020 r., wspomniany akt prawny już nie obowiązywał, albowiem w tym
dniu weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 19.4.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń,
nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 697), które w § 20 stanowiło, iż

traci moc rozporządzenie z 10.4.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów
w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 658).
Podobnie przywołane w kwalifikacji prawnej wykroczenia opisanego w punkcie 2 wniosku o ukaranie, rozporządzenie
Rady Ministrów z 31.3.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku
z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 566), w chwili czynu, tj. 19.4.2020 r. nie obowiązywało,
albowiem zostało uchylone już 10.4.2020 r. na mocy § 20 rozporządzenia Rady Ministrów z 10.4.2020 r. w sprawie
ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r.
poz. 658) i zastąpione kolejnym rozporządzeniem z tej ostatniej daty.
Zastosowaną przez Sąd Rejonowy w R. normą sankcjonującą był przepis art. 54 KW. Zgodnie z jego dyspozycją, kto
wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach
publicznych, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany.
Przywołany przepis ma charakter blankietowy, tj. sam nie określa znamion zabronionego zachowania, lecz odsyła do
innych przepisów, które regulują zasady i sposób zachowania się w miejscach publicznych. Stanowi normę
sankcjonującą w stosunku do tych wszystkich przypadków, w których przepisy porządkowe o zachowaniu się
w miejscach publicznych stanowią normę niezabezpieczoną własną sankcją. Czynność sprawcza wykroczenia
określonego w art. 54 KW polega na naruszeniu przepisów porządkowych, czyli na takim zachowaniu się sprawcy,
które narusza obowiązujący w określonym miejscu publicznym porządek wyznaczony tymi przepisami porządkowymi.
Zachowanie sprawcy musi naruszać przepisy, dotyczące zachowania się w miejscach publicznych, tj. takich, które są
ogólnie dostępne dla każdego. Odesłanie zawarte w art. 54 KW obejmuje wyłącznie „przepisy porządkowe”.
W praktyce, ustawy udzielające upoważnień do stanowienia przepisów porządkowych, wyraźnie kwalifikują te
przepisy przy pomocy terminu „przepisy porządkowe" lub „zarządzenia porządkowe”. Jak zauważył TK w wyroku
z 8.7.2003 r., P 10/02,
: „W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że analizowany przepis ma na celu
ochronę porządku i spokoju w miejscach publicznych. Zawiera on odesłanie do przepisów porządkowych
wydawanych w celu zapewnienia porządku i spokoju publicznego. W konsekwencji, w razie naruszenia przepisów,
które mają inny przedmiot ochrony, nie jest możliwe zastosowanie zaskarżonego przepisu”. Przepisy porządkowe,
o których mowa w art. 54 KW, mają służyć ochronie porządku i spokoju publicznego. Tym samym w obszarze
penalizacji tego przepisu nie mieszczą się regulacje odnoszące się do innych sfer życia, np. do ochrony zdrowia
publicznego.
Rozporządzenie Rady Ministrów z 31.3.2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 566) oraz rozporządzenie Rady Ministrów
z 10.4.2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 658), które zostały wskazane w kwalifikacji prawnej wykroczeń pozostających
w związku z art. 54 KW, jak i rozporządzenie Rady Ministrów z 19.4.2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 697), które
poprawnie powinno być wskazane w tejże podstawie, zostały wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12
ustawy z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r., poz.
1239, dalej: ZapobChoróbU) i w celu ich wykonania. Źródłem umocowania tych przepisów była więc ochrona zdrowia
(art. 68 ust. 1 Konstytucji RP) i w ramach tak zakreślonego celu, realizacja konstytucyjnego obowiązku zwalczania
chorób zakaźnych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). Z oczywistych zatem względów, regulacje te nie stanowią
przepisów porządkowych w rozumieniu art. 54 KW. W przypadku tych ostatnich przedmiot ochrony stanowi bowiem
porządek i spokój w miejscach publicznych, a nie ochrona zdrowia przez zwalczanie epidemii.
W powołanym art. 46b pkt 12 ZapobChoróbU przewidziano możliwość wprowadzenia nakazu określonego sposobu
przemieszczania się, a z kolei w art. 46b pkt 1, w drodze odesłania do art. 46 ust. 4 pkt 1 ZapobChoróbU, wskazano,
że możliwe jest czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, które to rozwiązania w żadnym
stopniu nie otwierały drogi do wprowadzenia powszechnego zakazu przemieszczania się na terenie całego kraju.
Ocena prawna zachowań analogicznych do przypisanych T.U. zaskarżonym wyrokiem była już w ostatnim czasie
przedmiotem licznych rozstrzygnięć Sądu Najwyższego (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z 26.3.2021 r., II KK 40/21,
; z 16.3.2021 r., II KK 74/21,
; z 8.4.2021 r., II KK 75/21,
; z 29.4.2021 r., II KK 135/21,
;
z 10.6.2021 r., I KK 56/21,
) wspartych rozbudowaną argumentacją.
Wobec podzielenia w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, wywodów zaprezentowanych
w przywołanych judykatach, można ograniczyć się do aprobaty wyrażonego w nich poglądu stwierdzającego, że
ustawa z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz.
1239) nie zawiera unormowań określających możliwość i warunki ograniczenia konstytucyjnej wolności poruszania
się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Komentarz
Na tle rozpoznawanej sprawy jawi się bezdyskusyjne twierdzenie, że przypisanie odpowiedzialności karnej na
podstawie art. 54 KW jest uzależnione od wykazania, iż obwiniony dopuścił się naruszenia przepisów porządkowych
o zachowaniu się w miejscach publicznych, które muszą zostać wydane na podstawie konkretnego, ważnego oraz
zgodnego z prawem upoważnienia ustawowego i w jego granicach. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 11.6.2021 r., II

KK 226/21). Nie ma wątpliwości, że w chwili popełnienia czynów zarzuconych obwinionemu przepisy rozporządzenia
zarówno z 10.4.2020 r., jak i 19.4.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów
w związku z wystąpieniem stanu epidemii, dotknięte były istotną wadą, gdyż zostały wydane mimo braku stosownej
delegacji ustawowej, wobec czego nie mogły stanowić podstawy przypisania obwinionemu wykroczeń z art. 54 KW.

Wyrok Sądu Najwyższego z 23.9.2021 r., II KK 366/21

W wyroku Sądu Najwyższego uznano, że przepisy, na podstawie których ukarano T.U., były wydane bez stosownej delegacji ustawowej i nie mogły stanowić podstawy przypisania mu wykroczeń z art. 54 KW. W rezultacie Sąd Najwyższy uniewinnił T.U. i uchylił wyrok nakazowy. Sprawa ta ma istotne znaczenie dla stosowania przepisów porządkowych w kontekście ochrony porządku publicznego.