Odmowa wniesienia skargi nadzwyczajnej nie podlega kognicji sądów administracyjnych
Pisma Prokuratury Krajowej o niewniesieniu skargi nadzwyczajnej nie są wyrazem jednostronnego oświadczenia woli organu administrującego, kompetentnego do załatwienia sprawy strony. Takie dokumenty nie wywołują żadnych skutków prawnych na gruncie prawa administracyjnego oraz nie dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej. NSA rozpoznał skargę kasacyjną Skarżących na postanowienie WSA w Warszawie z 25.6.2021 r., VII SA/Wa 1011/21. Dotyczyła ona odrzucenia skargi w sprawie ze skargi na decyzje administracyjne i/lub bezczynność i/lub przewlekłość postępowania Prokuratora Generalnego, w przedmiocie wniesienia skargi nadzwyczajnej. Sąd oddalił także skargę kasacyjną.
Tematyka: Prokuratura Krajowa, skarga kasacyjna, sąd administracyjny, kognicja sądów administracyjnych, decyzje administracyjne
Pisma Prokuratury Krajowej o niewniesieniu skargi nadzwyczajnej nie są wyrazem jednostronnego oświadczenia woli organu administrującego, kompetentnego do załatwienia sprawy strony. Takie dokumenty nie wywołują żadnych skutków prawnych na gruncie prawa administracyjnego oraz nie dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej. NSA rozpoznał skargę kasacyjną Skarżących na postanowienie WSA w Warszawie z 25.6.2021 r., VII SA/Wa 1011/21. Dotyczyła ona odrzucenia skargi w sprawie ze skargi na decyzje administracyjne i/lub bezczynność i/lub przewlekłość postępowania Prokuratora Generalnego, w przedmiocie wniesienia skargi nadzwyczajnej. Sąd oddalił także skargę kasacyjną.
Pisma Prokuratury Krajowej o niewniesieniu skargi nadzwyczajnej nie są wyrazem jednostronnego oświadczenia woli organu administrującego, kompetentnego do załatwienia sprawy strony. Takie dokumenty nie są skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata, nie wywołują żadnych skutków prawnych na gruncie prawa administracyjnego oraz nie dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej. Stan faktyczny NSA rozpoznał skargę kasacyjną Skarżących na postanowienie WSA w Warszawie z 25.6.2021 r., VII SA/Wa 1011/21. Dotyczyła ona odrzucenia skargi w sprawie ze skargi na decyzje administracyjne i/lub bezczynność i/lub przewlekłość postępowania Prokuratora Generalnego, w przedmiocie wniesienia skargi nadzwyczajnej. Sąd oddalił także skargę kasacyjną. Za pośrednictwem Ministerstwa Sprawiedliwości 21.4.2021 r. do Prokuratury Krajowej wpłynęła korespondencja radcy prawnego reprezentującego Skarżących, adresowana do WSA w Warszawie i określona jako „skarga na decyzje administracyjne i/lub bezczynność i/lub przewlekłość postępowania Prokuratora Generalnego”. W treści wniesionej skargi pełnomocnik zakwestionował odpowiedzi Departamentu Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej. Wspomniane odpowiedzi odnosiły się do wniosku Skarżących o wniesienie przez Prokuratora Generalnego skarg nadzwyczajnych od prawomocnych wyroków Sądu Apelacyjnego w Warszawie oraz Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu. We wskazanych wyżej pismach prokurator, powołując się na odpowiednie przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 7.4.2016 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1206 ze zm.; dalej: RegProkR), zawiadomił Skarżących o pozostawieniu ich wniosków bez biegu. Nie dopatrzył się w nich podstaw do wniesienia skarg nadzwyczajnych. Z kolei w piśmie z marca 2021 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Postępowania Sądowego odniósł się do skargi radcy prawnego na prokuratora, który udzielił wnioskodawcom kwestionowanych odpowiedzi, uznając ją za niezasadną. W ocenie Skarżących odpowiedzi udzielone im przez Departament Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej stanowiły decyzje administracyjne. Zarzucili oni, że ich wydanie nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości, określonych w ustawie z 28.1.2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 66 ze zm.; dalej: PrProk) oraz w ustawie z 8.12.2017 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1904 ze zm.; dalej: SNU). Postanowieniem z 25.6.2021 r., VII SA/Wa 1011/21, WSA w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: PostAdmU). W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że zarzuty sformułowane przez Skarżących odnoszą się do działań Prokuratora Generalnego oraz prokuratorów mu podległych. WSA w Warszawie przywołał, że zgodnie z art. 2 PrProk prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności. Sąd podniósł, że zadania te Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy, pozostali Zastępcy Prokuratora Generalnego oraz podlegli im prokuratorzy wykonują poprzez czynności określone w art. 3 § 1 PrProk. Nie jest zaś nimi wydawanie decyzji, postanowień, bądź innych aktów z zakresu administracji publicznej. Sąd I instancji wskazał, że sposób rozpoznania korespondencji kierowanej do organów prokuratury oraz zasadność i prawidłowość wydawanych rozstrzygnięć powinny być weryfikowane w oparciu o przepisy KPK. Skargi i wnioski dotyczące działalności prokuratury podlegają rozpoznaniu według przepisów Działu XIV RegProkR, zaś przepisy Działu VIII KPA oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 8.1.2002 r. w sprawie organizacji, przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. Nr 5 poz. 46) stosuje się jedynie zakresie nieuregulowanym w PrProk i RegProkR. Skarżący złożyli skargę kasacyjną w sprawie. Stanowisko Sądu I instancji uznali jako niezbyt zrozumiale. Brzmiało ono, że zadania określone w art. 3 § 1 PrProk Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy, pozostali Zastępcy Prokuratora Generalnego oraz podlegli im prokuratorzy wykonują poprzez czynności określone w tym przepisie, nie zaś poprzez wydawanie decyzji, postanowień, bądź innych aktów z zakresu administracji publicznej. Podniesiono, że kłóciłoby to się z rozstrzygnięciami Prokuratora Generalnego oraz innych przedstawicielu prokuratury. Owe ustalenia były przedmiotem skutecznej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wykazanej w przywoływanym w skardze orzecznictwie WSA oraz NSA. Skarżący nie podzielili również stanowiska, iż sposób rozpoznania korespondencji kierowanej do organów prokuratury oraz zasadność i prawidłowość wydawanych rozstrzygnięć powinny być weryfikowane w oparciu o przepisy KPK. Ocenili oni, że odrzucenie skargi ze względu na brak kognicji sądów administracyjnych oznaczałby brak jakiejkolwiek sądowej kontroli działalności Prokuratora Generalnego i prokuratury w zakresie sprawowanej przez te organy ochrony praworządności. Pozbawiałoby ono również skarżących prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Generalny wniósł o jej oddalenie. Wyrok NSA Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 13 § 1 i § 3 w zw. z art. 1 § 2 zd. 2, art. 67 i art. 69 § 2 zd. 1 PrProk w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i/lub pkt 4 i/lub pkt 8 i/lub pkt 9 i art. 58 § 1 pkt 1 PostAdmU oraz w zw. z art. 89 § 2 oraz art. 115 § 1a SNU, NSA uznał za nieuzasadniony. W rozpoznawanej sprawie zasadniczy problem sprowadzał się do oceny, czy odpowiedzi udzielone skarżącym kasacyjnie przez Departament Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej stanowiły decyzje administracyjne. Podstawowym warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest to, aby dana sprawa podlegała właściwości sądu administracyjnego, a więc mieściła się w ustawowym katalogu spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych, określonym w art. 3 § 2, 2a i 3 PostAdmU, który ma charakter wyczerpujący i zamknięty. Z punktu widzenia formalnoprawnego przyjmuje się, że określony akt jest decyzją, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy, przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną. Taki dokument musi więc składać się z oznaczenia organu administracji publicznej wydającego akt (lub organu administrującego), wskazania adresata aktu, rozstrzygnięcia o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Z punktu widzenia materialnego istota decyzji sprowadza się do załatwienia indywidualno-konkretnej sprawy jednostki z zakresu administracji publicznej w drodze autorytatywnej konkretyzacji normy prawa administracyjnego. Jej skutkiem jest trwałe i realne poszerzenie sfery prawnej jednostki, będącej stroną stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzją poprzez nałożenie na nią nowego obowiązku lub ograniczenie jej w dotychczas posiadanych prawach. Zadania wskazane w art. 2 PrProk Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy, pozostali Zastępcy Prokuratora Generalnego oraz podlegli im prokuratorzy wykonują poprzez czynności określone w art. 3 § 1 PrProk. Do ich zakresu nie należy uznawanie za organy administracyjne. Zadania tego rodzaju nie mają także charakteru zadań administracji publicznej, a ich realizacja nie następuje zarówno w drodze wydawania decyzji, postanowień, jak i innych aktów. W ocenie NSA nie budzi najmniejszych wątpliwości, że analizowane pisma, stanowiące odpowiedzi Departamentu Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej, nie są wyrazem jednostronnego oświadczenia woli kompetentnego do załatwienia sprawy strony organu administrującego. Nie wywołują żadnych konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata czy też na gruncie prawa administracyjnego; nie dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej. Wbrew zarzutom podnoszonym w przedmiotowej skardze kasacyjnej WSA w Warszawie prawidłowo ustalił i przyjął, że zarzuty zawarte w rozpatrywanej przez niego skardze odnosiły się do działań organu niebędącego organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 KPA, a także działań spoza zakresu administracji publicznej. Komentarz Wyrok odnosi się do problemu określenia kognicji sądów administracyjnych. Działanie (bądź zaniechanie) władcze podmiotu publicznego podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego wówczas, gdy wskazują na to wprost przepisy prawa. Nie można domniemywać takiej podstawy zaskarżenia działania (zaniechania) do sądu administracyjnego. NSA wyraźnie wskazał, że odmowa wniesienia skargi nadzwyczajnej nie jest ani decyzją, ani czynnością, która podlega kognicji sądów administracyjnych. Taka skarga musi więc podlegać odrzuceniu. W odniesieniu do działania prokuratora co do oceny podstaw złożenia skargi nadzwyczajnej sąd administracyjny nie może wnikać w ocenę istnienia tych przesłanek, skoro o nich właśnie może samodzielnie decydować prokurator. Ta kwestia podlega merytorycznej kontroli SN. Działania zainteresowanego nie mogą być także działania wymuszającymi. Postanowienie NSA z 2.12.2021 r., III OSK 6862/21,
NSA uznał, że analizowane pisma Prokuratury Krajowej nie stanowią decyzji administracyjnych ani czynności podlegających kognicji sądów administracyjnych. Odmowa wniesienia skargi nadzwyczajnej nie podlega więc kontroli sądów administracyjnych. Decyzje prokuratury nie mają charakteru decyzji administracyjnych ani nie są związane z administracją publiczną. Wyrok NSA stanowi istotne rozstrzygnięcie dotyczące zakresu kognicji sądów administracyjnych w przypadku odmowy wniesienia skargi nadzwyczajnej.