Wyłączenie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie KPK

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają innych ustaw określających odmienne zasady dostępu do informacji publicznej. W publikacji omówiono decyzję NSA w sprawie skargi na bezczynność Rektora dotyczącą udostępnienia informacji publicznej oraz interpretację przepisów KPK w kontekście dostępu do dokumentacji postępowania dyscyplinarnego. Wyrok NSA potwierdza, że przepisy szczególne, takie jak KPK, wyłączają stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku konfliktu regulacji.

Tematyka: ustawa o dostępie do informacji publicznej, KPK, dokumentacja dyscyplinarna, postępowanie administracyjne, NSA

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają innych ustaw określających odmienne zasady dostępu do informacji publicznej. W publikacji omówiono decyzję NSA w sprawie skargi na bezczynność Rektora dotyczącą udostępnienia informacji publicznej oraz interpretację przepisów KPK w kontekście dostępu do dokumentacji postępowania dyscyplinarnego. Wyrok NSA potwierdza, że przepisy szczególne, takie jak KPK, wyłączają stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku konfliktu regulacji.

Przepisy DosInfPubU nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu
do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się
wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny
regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej.
Stan faktyczny sprawy
NSA oddalił skargę kasacyjną w sprawie ze skargi wnioskodawcy od wyroku WSA w Poznaniu z 25.11.2020 r., II
SAB/Po 87/20, 
 w sprawie na bezczynność Rektora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W sprawie tej WSA stwierdził, że Rektor dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia punktu 5. wniosku
z 15.6.20220 r. i zobowiązał Rektora do załatwienia wniosku w tym zakresie w terminie 14 dni od doręczenia odpisu
wyroku wraz z aktami sprawy. W pozostałym zakresie skarga została oddalona.
Wnioskodawca zwrócił się do Rektora o udzielenie informacji publicznej m.in. w zakresie przedstawienia treści
zarzutów dyscyplinarnych sformułowanych przez Rzecznika Dyscyplinarnego ds. Nauczycieli Akademickich, prof.
S.M., wobec prof. dr. hab. P.W. (punkt 4. wniosku) oraz przedstawienia kopii audytu finansowego przeprowadzonego
w Instytucie Językoznawstwa w 2018 r. (punkt 5. wniosku).
Rektor pisemnie poinformował wnioskodawcę, iż wniosek Rzecznika Dyscyplinarnego ds. nauczycieli akademickich
w sprawie prof. dr. hab. P.W. jest włączony do akt toczącego się postępowania dyscyplinarnego i na obecnym etapie
nie podlega udostępnieniu oraz, że protokół pokontrolny z audytu finansowego przeprowadzonego w Instytucie
Językoznawstwa w 2018 r. stanowi część dokumentacji prowadzonego aktualnie postępowania dyscyplinarnego i do
czasu jego zakończenia nie podlega udostępnieniu.
W takich okolicznościach wnioskodawca złożył do WSA w Poznaniu skargę na bezczynność Rektora w zakresie
punktu 4 i 5 wniosku.
Orzeczenie WSA
W ocenie WSA kwestią wymagającą analizy było to czy ustawodawca przewidział szczególny tryb udostępnienia
żądanej informacji. WSA odniósł się do przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego
z 25.9.2018 r. w sprawie szczegółowego trybu prowadzenia mediacji, postępowania wyjaśniającego i postępowania
dyscyplinarnego w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli akademickich, a także sposobu
wykonywania kar dyscyplinarnych i ich zatarcia (Dz.U. z 2018 r. poz. 1843) wydane na podstawie upoważnienia
zawartego w art. 306 ustawy z 20.7.2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 478 ze
zm.; dalej: PrSzkolWyższN). Określone w obecnie obowiązującym rozporządzeniu zasady dostępu do dokumentacji
postępowania dyscyplinarnego dotyczą wyłącznie postępowań będących w toku. Rozporządzenie nie normuje
natomiast dostępu do akt postępowań zakończonych. Tym samym wskazana regulacja nie znajduje zastosowania
w rozpatrywanej sprawie. W sposób zbieżny z zapisami rozporządzenia kwestię przeglądania niezakończonego
postępowania regulują przepisy KPK – o czym szerzej w uzasadnieniu wyroku NSA.
Zdaniem Sądu, okoliczność, że audyt został włączony, jako dowód, w postępowaniu dyscyplinarnym, nie odbiera mu
przymiotu informacji publicznej, ani nie wyłącza go z obowiązku udostępnienia. Dokument ten ma swój odrębny od
postępowania dyscyplinarnego byt. Może zatem funkcjonować samodzielnie, w oderwaniu od postępowania
dyscyplinarnego. Jako – z założenia – dokument posiadający cechę obiektywizmu i niezależności oraz
bezstronności, audyt jest dokumentem, który winien być skarżącemu udostępniony, albowiem okoliczność
zakończenia lub trwania postępowania dyscyplinarnego, w którym jest dowodem, pozostaje bez znaczenia dla
możliwości jego udostępnienia w trybie ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r.
poz. 2176 ze zm.; dalej: DostInfPubU). Z tych względów, WSA orzekł o bezczynności organu w zakresie punktu 5.
wniosku. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił.
Od powyższego wyroku w zakresie oddalającym skargę wnioskodawca złożył skargę kasacyjną.
Orzeczenie NSA
Za chybiony NSA uznał zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 DostInfPubU w zw. z art. 5 ust. 1 DostInfPubU.



W ocenie skarżącego kasacyjnie, rozporządzenie opisane w uzasadnieniu wyroku WSA nie mogło być w sprawie
zastosowanie, gdyż tylko przepisy ustaw mogą określać odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej.
NSA uznał, że ani organ, ani WSA w Poznaniu nie stosował w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia. WSA
wprost wskazał, że kwestię przeglądania niezakończonego postępowania (dyscyplinarnego) w sposób zbieżny
regulują przepisy KPK. Przepisy tej ustawy znajdują zaś, na mocy art. 305 PrSzkolWyższN, odpowiednie
zastosowanie do postępowań w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli akademickich, w zakresie
nieuregulowanym w PrSzkolWyższN. A zatem WSA w Poznaniu prawidłowo uznał, że w sprawie mają zastosowanie
przepisy KPK, do których odsyła art. 305 PrSzkolWyższN.
Wskazać należy, że rozporządzenie określa zasady dostępu do dokumentacji postępowania dyscyplinarnego
będącego w toku. Przy czym dostęp do takich akt ma wyłącznie obwiniony lub jego obrońca. Rozporządzenie to nie
reguluje natomiast kwestii udostępniania akt postępowania dyscyplinarnego będącego w toku innym osobom. To zaś
implikuje konieczność zastosowania przepisów szczególnych w zakresie dostępu do akt tego postępowania.
Możliwość zastosowania przepisów szczególnych w tym zakresie zapewnia art. 305 PrSzkolWyższN, który
w zakresie nieuregulowanym w ustawie odsyła w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli
akademickich do odpowiedniego stosowania przepisów KPK Zatem zasady dostępu do akt postępowania
dyscyplinarnego nauczycieli akademickich regulują przepisy art. 156 § 1 KPK.
NSA już w uchwale składu 7 sędziów z 9.12.2013 r., I OPS 7/13, 
 wyjaśnił, że przepisy DostInfPubU nie
naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących
informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do
pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji
publicznej. Przepisami takimi są m.in. przepisy art. 156 KPK i art. 321 KPK. Przepis art. 156 § 1 KPK prawo dostępu
do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom,
przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 KPK Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być
udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego expressis verbis należy przyjąć, że dotyczy
on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Art. 156 § 5 i 5a KPK odnoszą się
z kolei do postępowania przygotowawczego. Przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a KPK adresowane są w stosunku do
wszystkich potencjalnych adresatów, a nie tylko wobec stron postępowania karnego, w odniesieniu do tych
dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego
postępowania przygotowawczego. Są one przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 DostInfPubU i nie
ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Całość wywodu NSA prowadzi do następujących wniosków. Po pierwsze, przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a KPK
adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in.
treść zdania drugiego art. 156 § 5 KPK, z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione
innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom. Po drugie, przepisy te
zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich
informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami
także do akt postępowania już zakończonego). Po trzecie, wskazane przepisy KPK stanowią „przepisy innych ustaw”,
o których mowa w art. 1 ust. 2 DostInfPubU, określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących
informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów DostInfPubU do informacji publicznych
znajdujących się w aktach sprawy karnej.
Skoro zatem dostęp do żądanych informacji publicznych określają przepisy szczególne, o których mowa w art. 1 ust.
2 DostInfPubU, to w sprawie nie miały zastosowania przepisy DostInfPubU. Zasadnie zatem, Sąd pierwszej instancji
uznał, że żądane w pkt 4 wniosku informacje są informacjami publicznymi, do których dostęp regulują przepisy
szczególne, tj. KPK. Informacje te jednak nie podlegają udostępnieniu wnioskodawcy, gdyż szczególna regulacja
(KPK) wyłącza go, do czasu zakończenia postępowania dyscyplinarnego, z kręgu osób, które w obowiązującym
stanie prawnym mają dostęp do akt postępowania dyscyplinarnego.

Komentarz
Orzeczenie odnosi się do praktycznego problemu relacji przepisów DostInfPubU do innych przepisów, na podstawie
których także może dojść do udostępnienia określonych informacji (dokumentów). Takimi „innymi” przepisami są
m.in. przepisy normujące określonego rodzaju postępowania, np. KPK. Gdyby dostęp do dokumentów z akt
postępowania był jawny na gruncie DostInfPubU mimo zakazu wynikającego z przepisów KPK, to regulacje
odnoszące się do informacji publicznej mogłyby zniweczyć regulacje odnoszące się do dostępu do akt sprawy. Prawo
do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego – a istotne ograniczenie w tym zakresie wynika z regulacji
dotyczących udostępnienia akt sprawy w danej procedurze.
Należy także zauważyć, że WSA prawidłowo wcześniej wywiódł, że jeżeli określony dokument nie ma ścisłego
związku z postępowaniem regulowanym przepisami KPK, to dokument ten należy na gruncie DostInfPubU
udostępnić. W sprawie dotyczyły to dokumentu audytu.




Wyrok NSA z 15.12.2021 r., III OSK 4343/21, 








Wyrok NSA podkreśla, że przepisy KPK regulujące dostęp do akt postępowania dyscyplinarnego wyłączają zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzja ta ma istotne znaczenie dla rozumienia relacji między różnymi przepisami dotyczącymi udostępniania informacji publicznej.