Blankietowy charakter art. 54 KW
Art. 54 KW reguluje kary za wykroczenia przeciwko przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych. Publikacja analizuje sprawę M.D., który naruszył przepisy porządkowe związane z pandemią. W wyniku postępowań sądowych doszło do uniewinnienia oskarżonego. Omawiane są kwestie interpretacji prawa oraz związane z nim kontrowersje.
Tematyka: art. 54 KW, wykroczenie, pandemia, interpretacja prawa, uniewinnienie, przepisy porządkowe, kara grzywny, SN, kontrowersje, ochrona zdrowia publicznego
Art. 54 KW reguluje kary za wykroczenia przeciwko przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych. Publikacja analizuje sprawę M.D., który naruszył przepisy porządkowe związane z pandemią. W wyniku postępowań sądowych doszło do uniewinnienia oskarżonego. Omawiane są kwestie interpretacji prawa oraz związane z nim kontrowersje.
Zgodnie z art. 54 KW, kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany. Opis stanu faktycznego M.D. został obwiniony o to, że 17.8.2020 r. w S. na terenie sklepu naruszył przepisy porządkowe, zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z 7.8.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 1356; dalej: OgrEpidemiiR20(8)) w ten sposób, że wbrew obowiązkowi nie zasłonił nosa oraz ust podczas przebywania w miejscu publicznym, tj. o wykroczenie z art. 54 ustawy z 20.5.1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2008; dalej: KW). SR w S. wyrokiem zaocznym z 22.2.2021 r., II W 529/20, uznał M.D. za winnego popełnienia zarzucanego mu wykroczenia i za to, na podstawie art. 54 KW, wymierzył mu karę grzywny w wysokości 100 zł. Apelację od wyroku złożył obwiniony, odwołując się do kwestii prawnych, i wskazując, że nie może być mowy o jego odpowiedzialności karnej, gdyż przepisy OgrEpidemiiR20(8), które miały być uzupełnieniem normy blankietowej, określonej w art. 54 KW, mogą dotyczyć jedynie osób chorych i podejrzanych o zachorowanie. SO w Łodzi, wyrokiem z 24.8.2021 r., V Ka 832/21, utrzymał w mocy zaskarżony wyrok. Wyrok Sądu II instancji został wydany na podstawie art. 110 § 1 ustawy z 24.8.2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1124; dalej: KPW) zaskarżony w całości na korzyść ukaranego M.D. przez RPO, który zarzucił mu rażące i mające wpływ na jego treść naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 54 KW w zw. z § 24 ust. 1 pkt. 2 lit. d OgrEpidemiiR20(8) przez niewłaściwe jego zastosowanie w sytuacji, gdy czyn przypisany M.D. nie wyczerpał znamion tego wykroczenia. W związku z tym zarzutem Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz utrzymanego nim w mocy wyroku SR w S. i uniewinnienie obwinionego M.D. od popełnienia przypisanego mu wykroczenia. SN po rozpoznaniu kasacji RPO uchylił zaskarżony wyrok oraz utrzymany nim w mocy wyrok SR w S. i uniewinnił M.D. od zarzutu popełnienia wykroczenia z art. 54 KW. Uzasadnienie SN Zdaniem SN kasacja jest oczywiście zasadna i jako taka zasługuje na uwzględnienie. Odesłanie zawarte w art. 54 KW obejmuje wyłącznie „przepisy porządkowe”. Termin nie jest w pełni ostry, a precyzyjne ustalenie jego znaczenia może budzić wątpliwości. W praktyce ustawy udzielające upoważnień do stanowienia przepisów porządkowych wyraźnie kwalifikują te przepisy przy pomocy terminu „przepisy porządkowe” lub „zarządzenia porządkowe”. TK w wyroku z 8.7.2003 r., P 10/02, stwierdził: „W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że analizowany przepis ma na celu ochronę porządku i spokoju w miejscach publicznych. Zawiera on odesłanie do przepisów porządkowych wydawanych w celu zapewnienia porządku i spokoju publicznego. W konsekwencji, w razie naruszenia przepisów, które mają inny przedmiot ochrony, nie jest możliwe zastosowanie zaskarżonego przepisu”. Stąd też skoro przepisy porządkowe, o których mowa w art. 54 KW, mają właśnie za zadanie ochronę porządku i spokoju publicznego, to tym samym w polu penalizacji tego przepisu nie mieszczą się regulacje odnoszące się do innych sfer życia, np. do ochrony zdrowia publicznego. OgrEpidemiiR20(8), wskazane w zbiegu z art. 54 KW, zostało wydane w celu wykonania ustawy z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2069; dalej: ZapobChoróbU). Celem przepisów tego rozporządzenia była więc ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP) i w ramach tak zakreślonego celu realizacja konstytucyjnego obowiązku zwalczania chorób zakaźnych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W oczywisty sposób przepisy te nie stanowią przepisów porządkowych w rozumieniu art. 54 KW. W przypadku tych ostatnich przedmiot ochrony stanowi bowiem porządek i spokój w miejscach publicznych, a nie ochrona zdrowia przez zwalczanie epidemii. Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt. 1–6 i 8–12 ZapobChoróbU wydane zostało obowiązujące w dacie popełnienia zarzucanego w tej sprawie wykroczenia OgrEpidemiiR20(8), które w § 24 OgrEpidemiiR20(8) wprowadzało obowiązek zakrywania ust i nosa przy pomocy odzieży lub jej części, maski lub maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego podczas przebywania w miejscach ogólnodostępnych i w środkach transportu. Wbrew stanowisku Sądu rozporządzenie obowiązujące w dacie czynu nie zawierało jednak żadnej sankcji za naruszenie tego nakazu. Tymczasem według art. 1 § 1 KW odpowiedzialności za wykroczenie podlega tylko ten, kto popełnia czyn społecznie szkodliwy, zabroniony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia pod groźbą kary aresztu, ograniczenia wolności, grzywny do 5000 zł lub nagany. OgrEpidemiiR20(8) nie odsyłało w swej treści do konkretnego przepisu KW i nie określało wobec sprawcy prawnomaterialnych konsekwencji naruszenia przez niego zawartych w nim przepisów. Mając to na uwadze, nie jest możliwe pociągnięcie do odpowiedzialności na podstawie art. 54 KW osób, które naruszały m.in. obowiązek zakrywania nosa i ust, ustanowiony na mocy OgrEpidemiiR20(8). Ponadto zgodnie z już przywołanym wyrokiem TK z 8.7.2003 r. sądy, stosując przepis art. 54 KW, powinny zawsze badać, czy organ stanowiący przepisy porządkowe działał na podstawie ustawy i w granicach upoważnień ustawowych, a także, czy przepisy porządkowe, do których odsyła analizowany przepis, są zgodne z Konstytucją RP, a w szczególności, czy zostały ustanowione zgodnie z konstytucyjnymi zasadami stanowienia aktów podustawowych. Zgodnie z art. 41 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Dodatkowo ochrona ta jest wzmocniona treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Powyższe oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (tak: TK w uzasadnieniu wyroku z 12.1.2000 r., PI 1/98). Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. W następnej kolejności należy podkreślić, że nakładanie ograniczeń w zakresie podstawowych wolności i praw człowieka i obywatela musi odbywać się na podstawie prawidłowo stanowionego prawa, w szczególności zgodnie z podstawowymi zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP. Wprowadzenie nakazów i zakazów dotyczących podstawowych praw i wolności obywatelskich może zatem nastąpić tylko w przypadku wprowadzenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, co dotychczas nie miało miejsca. Mając na uwadze powyższe, zachowanie obwinionego polegające na niezastosowaniu się do obowiązku zakrywania ust i nosa 17.8.2020 r. nie wypełniło ówcześnie znamion wykroczenia z art. 54 KW ani żadnego innego czynu zabronionego. Sąd II instancji, podzielając zapatrywania prawne Sądu meriti, spowodował, że naruszenie prawa materialnego, do jakiego doszło w tej sprawie, przeniknęło do orzeczenia SO w Ł. Wskazane w zarzucie kasacyjnym rażące naruszenie prawa karnego materialnego miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Dlatego uzasadniony był wniosek o uchylenie wyroku w całości oraz utrzymanego nim w mocy wyroku SR w S. i uniewinnienie obwinionego. Komentarz Art. 54 KW ma charakter blankietowy, co oznacza, że sam nie określa znamion zabronionego zachowania, lecz odsyła do innych przepisów, które regulują zasady i sposób zachowania się w miejscach publicznych. Co oczywiste stanowi normę sankcjonującą w stosunku do tych wszystkich przypadków, w których przepisy porządkowe o zachowaniu się w miejscach publicznych to norma niezabezpieczona sankcją. Czynność sprawcza wykroczenia określonego w art. 54 KW polega na „wykraczaniu” przeciwko przepisom porządkowym, czyli na takim zachowaniu się sprawcy, które narusza obowiązujący w określonym miejscu publicznym porządek wyznaczony tymi przepisami porządkowymi. Zachowanie się sprawcy musi naruszać przepisy dotyczące zachowania się w miejscach publicznych, a więc takich, które są ogólnie dostępne dla każdego. Warto zadać (retoryczne) pytanie: Ile trzeba jeszcze przeprowadzić postępowań kasacyjnych i jakich obciążeń przysporzyć Skarbowi Państwa, aby organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości posiadły umiejętność właściwej interpretacji przepisów w przedmiotowym zakresie? Wprawdzie nie można oczekiwać odpowiedzi, ale należy mieć nadzieję, że zmobilizuje to podmioty odpowiedzialne za ten stan rzeczy do przemyśleń, które urzeczywistnią oczekiwane rezultaty, a co za tym idzie - doprowadzą do słusznych rozstrzygnięć bez angażowania nadzwyczajnych środków odwoławczych. Wyrok SN z 20.4.2022 r., V KK 9/22
Wyrok SN uchylił orzeczenia niższych sądów i uniewinnił M.D., podkreślając, że przepisy porządkowe o których mowa w art. 54 KW dotyczą jedynie zachowania w miejscach publicznych, a nie ochrony zdrowia publicznego. Publikacja wskazuje na konieczność precyzyjnej interpretacji prawa oraz zapobiegania nadużyciom w jego stosowaniu.