Blankietowy charakter art. 54 KW

Przepis art. 54 KW nie określa znamion zabronionego zachowania, lecz odsyła do innych przepisów, które regulują zasady i sposób zachowania się w miejscach publicznych. Zdaniem SN przepis ten ma charakter blankietowy, nakazując przestrzeganie przepisów porządkowych mających na celu ochronę porządku i spokoju w miejscach publicznych. Kasacja została uznana za zasadną, a wyrok uniewinniający obwinionych od pewnych zarzucanych im wykroczeń został uchylony. SN uznał, że przepisy związane z art. 54 KW nie mogą być stosowane do penalizacji zachowań naruszających inne dobro, takie jak ochrona zdrowia publicznego.

Tematyka: art. 54 KW, znamiona, wykroczenia, kasacja, przepisy porządkowe, ochrona zdrowia publicznego, SN, blankietowy charakter

Przepis art. 54 KW nie określa znamion zabronionego zachowania, lecz odsyła do innych przepisów, które
regulują zasady i sposób zachowania się w miejscach publicznych.
Opis stanu faktycznego
Wyrokiem nakazowym SR w B. z 29.7.2020 r. obwinieni A.Ż., R.Z. i I.M. zostali uznani za winnych tego, że:
1. 8.5.2020 r. w B. spożywali alkohol w miejscu niedozwolonym, tj. wykroczenia z art. 431 ust. 1 ustawy
z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1119);
2. 8.5.2020 r. w B. nie stosowali się do obowiązku minimalnej odległości 2 metrów od innej osoby, tj. wykroczenia
z art. 54 KW w zw. z § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2.5.2020 r. w sprawie ustanowienia
określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz.
792; dalej: OgrEpidemiiR20(4));
3. 8.5.2020 r. w B. nie stosowali się do obowiązku zakrywania ust i nosa, tj. wykroczenia z art. 54 KW w zw. z § 18
ust. 2 rozporządzenia z 2.5.2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 792), za które wymierzone im zostały kary grzywny
w wysokości po 500 zł.
Na podstawie art. 110 § 1 KPW od wyroku kasację na korzyść ukaranych złożył RPO, który zaskarżył wyrok
nakazowy w części, w której SR w B. uznał obwinionych za winnych popełnienia czynów z art. 54 KW w zw. z § 17
ust. 1 OgrEpidemiiR20(4) oraz czynów z art. 54 KW w zw. z § 18 ust. 2 OgrEpidemiiR20(4).
Po rozpoznaniu kasacji SN uchylił wyrok w zaskarżonej części i uniewinnił obwinionych od popełnienia zarzucanych
im wykroczeń (drugiego i trzeciego). Ponadto uchylił wyrok co do wymierzonych kar na podstawie art. 9 § 2 KW
i przekazał sprawę w tym zakresie SR w B. do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie SN
Zdaniem SN kasacja okazała się zasadna w stopniu oczywistym, dlatego podlegała rozpoznaniu w trybie art. 535 § 5
KPK.
Jak trafnie dostrzeżono, przepis art. 54 KW („kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom
porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 zł albo karze nagany”) ma
charakter blankietowy. Nie określa znamion zabronionego zachowania, lecz odsyła do innych przepisów, które
regulują zasady i sposób zachowania się w miejscach publicznych. Znamiona strony przedmiotowej wykroczenia
stypizowanego w tym przepisie sprowadzają do „wykraczania” przeciwko przepisom porządkowym, czyli na takim
zachowaniu się sprawcy, które narusza porządek obowiązujący w określonym miejscu publicznym, wyznaczony
owymi przepisami. Zawarte w powyższym przepisie odesłanie obejmuje zatem wyłącznie „przepisy porządkowe”,
które zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku TK z 8.7.2003 r., P 10/02,
, należy rozumieć jako mające
na celu ochronę porządku i spokoju w miejscach publicznych. Tak zaś ukształtowany zakres odesłania wyklucza
zastosowanie art. 54 KW do przypadków naruszenia przepisów, które za przedmiot ochrony mają inne dobro.
Przedmiotowa regulacja nie znajdzie więc zastosowania do penalizacji zachowań w zakresie innych sfer życia, w tym
ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie, które zostało wskazane w zbiegu z art. 54 KW, zostało wydane w celu
wykonania ustawy z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U.
z 2022 r. poz. 1657; dalej: ZapobChoróbU). Celem przepisów tego rozporządzenia była więc ochrona zdrowia (art. 68
ust. 1 Konstytucji RP) i w ramach tak zakreślonego celu - realizacja konstytucyjnego obowiązku zwalczania chorób
zakaźnych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). Słuszny zatem był pogląd autora kasacji, że przepisy te nie stanowią
„przepisów porządkowych” w rozumieniu art. 54 KW, gdyż nie mają na celu zagwarantowania porządku i spokoju
w miejscach publicznych, a ochronę zdrowia przez zwalczanie epidemii.
Poprzedzając dalsze rozważania spostrzeżeniem o niedbałości sądu orzekającego także w zakresie dokładnego
określenia kwalifikacji prawnej, oddającej zachowanie objęte wnioskiem o ukaranie, należało wskazać, że
niewątpliwie chodziło tu o obowiązujący w dacie czynu § 17 ust. 1 pkt 1 OgrEpidemiiR20(4) (wydany na podstawie
art. 46a i art. 46b pkt. 1-6 i 8-12 ZapobChoróbU), który nakładał do odwołania obowiązek zachowywania odległości
przynajmniej 2 metrów od innych osób podczas przemieszczania się pieszo. Choć obwinieni swoim zachowaniem
naruszyli zakaz ujęty w tym przepisie, to powyższy akt prawny nie określał sankcji za to zachowanie. Tymczasem
odpowiedzialności za wykroczenie podlega tylko ten, kto popełnia czyn społecznie szkodliwy, zabroniony przez
ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia pod groźbą kary (art. 1 § 1 KW).

Niewątpliwie również nakaz przemieszczania się osób w powyższy sposób wkraczał w materię konstytucyjnej
wolności poruszania się na terenie RP, określonej w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP. Choć wolność ta może podlegać
pewnym ograniczeniom, zawartym w aktach prawnych rangi ustawowej (art. 52 ust. 3 Konstytucji RP), to prócz tego
warunku formalnego musi zostać spełniona materialna przesłanka tego ograniczenia. W stanie epidemii, będącym
stanem nadzwyczajnym nieopisanym w Konstytucji RP, z całym rygoryzmem obowiązuje konstytucyjny warunek
ustawowego ograniczenia tej wolności, a za taki akt normatywny nie może być uznane OgrEpidemiiR20(4). Wobec
niekonstytucyjności wyrażonych w nim nakazów i zakazów, a co za tym idzie ich nielegalności, nie można uznać, by
mogły one stanowić źródło obowiązków obywateli i podstawę prawną ich karania za niestosowanie się do nich. Z tej
przyczyny sąd orzekający w sprawie wykroczeniowej powinien był rozważyć zgodność wskazanego przepisu
rozporządzenia z ustawą zasadniczą i delegacją ustawową. Obowiązany był wszak ocenić, czy każdy z zarzucanych
obwinionym czynów spełnia wszystkie ustawowe znamiona danego wykroczenia, i czy obowiązki nałożone na
obywateli, których złamanie karane jest jako wykroczenie, zostały określone zgodnie z prawem. Sąd meriti tego
zaniechał, wydając zaskarżony wyrok z obrazą przepisów powołanych w kasacji.
Podobnie rzecz przedstawia się w przypadku drugiego z wykroczeń, którego prawidłowa kwalifikacja obejmuje § 18
ust. 2 OgrEpidemiiR20(4). Ta regulacja prawna nakładała do odwołania obowiązek zakrywania ust i nosa, przy
pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1
ustawy z 20.6.1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 988), na drogach i placach, na terenie
cmentarzy, parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, ogrodów zabytkowych, plaż, miejsc
postoju pojazdów, parkingów leśnych. Ten nakaz został ustanowiony na podstawie upoważnienia zawartego w art.
46b pkt. 4 ZapobChoróbU. Nie ulega wątpliwości, że w granicach upoważnienia Rada Ministrów mogła określić
w rozporządzeniu wyłącznie obowiązek stosowania środków profilaktycznych przez osoby chore lub podejrzane
o zachorowanie. Stąd też OgrEpidemiiR20(4), nakładające obowiązek zakrywania ust i nosa w przestrzeni publicznej
na osoby inne niż osoby chore i podejrzane o zachorowanie, zostało wydane z przekroczeniem granic upoważnienia
ustawowego, co stanowi naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Narzucenie jednostce powszechnego nakazu
zakrywania ust i nosa w określonych miejscach nastąpiło nie tylko z przekroczeniem granic i upoważnienia
ustawowego, lecz także z naruszeniem konstytucyjnego warunku, że ograniczenie wolności osobistej może nastąpić
tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie.
W konsekwencji należało podzielić istotę zarzutu, a więc fakt, że omówione powyżej zachowanie obwinionych nie
wypełniało znamion wykroczenia z art. 54 KW.

Komentarz
Z wymienionych powodów kasacja słusznie okazała się zasadna (art. 535 § 5 KPK), a konsekwencją jej
uwzględnienia było uchylenie wyroku w zaskarżonej części i uniewinnienie w tym zakresie A.Ż., R.Z. oraz I.M. od
zarzucanych im wykroczeń, przez co niezbędne stało się też obciążenie kosztami postępowania Skarbu Państwa.
Odnotowania wymaga ponadto to, że powyższe rozstrzygnięcie implikowało konieczność uchylenia zaskarżonego
wyroku nakazowego również w zakresie orzeczonych kar. Wysokość kar została bowiem ukształtowana przez
pryzmat popełnienia przez każdego z obwinionych trzech wykroczeń. W sytuacji, w której po dwa z nich zostały
wyeliminowane przez uniewinnienie, zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w tej części,
w celu rozważenia ponownie dyrektyw wymiaru kary i orzeczenia nowej kary za jedno wykroczenie.

Wyrok SN z 16.11.2022 r., IV KK 57/22,

Kasacja została uznana za zasadną, a wynikające z niej uniewinnienie obwinionych od pewnych zarzucanych im wykroczeń spowodowało konieczność ponownego rozpatrzenia kwestii wymiaru kar. Wyrok SN podkreślił, że przepisy związane z art. 54 KW mają charakter blankietowy, odsyłając do przepisów porządkowych mających na celu ochronę porządku i spokoju w miejscach publicznych.