Naruszenie przepisów porządkowych warunkuje odpowiedzialność za wykroczenie

Tematyka: wykroczenie, art. 54 KW, odpowiedzialność karne, grzywna, kara nagany, proces odwoławczy, uniewinnienie, Rada Ministrów, zgodność rozporządzenia, granice delegacji ustawowej

Odpowiedzialności karnej za wykroczenie z art. 54 KW, skutkującej możliwością wymierzenia kary grzywny
do 500 złotych albo kary nagany, podlega ten i tylko ten, kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia
ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych.
Opis stanu faktycznego
Sąd Rejonowy w K. wyrokiem nakazowym z 21.1.2021 r., II W 111/21/P, uznał N.O. za winnego popełnienia
wykroczenia z art. 54 KW w związku z § 24 ust. 1 pkt 2d Rozporządzenia Rady Ministrów z 7.8.2020 r. w sprawie
ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r.
poz. 1356; dalej: OgrEpidemiiR20(8)) polegającego na tym, że 23.9.2020 r. na terenie obiektu handlowego nie miał
zakrytych ust i nosa przy pomocy odzieży lub innej (jej) części, maski, maseczki, przyłbicy, albo kasku ochronnego,
o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z 20.6.1997 r. Prawo o Ruchu Drogowym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1047) i za
to na mocy art. 54 KW wymierzył obwinionemu karę 500 zł grzywny. Ponadto na zasadzie art. 119 § 1 KPW i art. 118
§ 2 KPW oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 21 pkt 2 ustawy z 23.6.1973 r. o opłatach w sprawach karnych (t.j. Dz.U.
z 2023 r. poz. 123), zasądził od obwinionego na rzecz Skarbu Państwa kwotę 70 zł tytułem zryczałtowanych
wydatków postępowania oraz kwotę 50 zł tytułem opłaty.
Wyrok nakazowy uprawomocnił się 25.2.2021 r.
Kasację od tego wyroku wniósł na podstawie art. 110 § 1 KPW Rzecznik Praw Obywatelskich, który zaskarżył go na
korzyść ukaranego N.O. Zarzucił rażące i mające istotny wpływ na jego treść naruszenie prawa materialnego, tj. art.
54 KW.
W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku nakazowego i uniewinnienie N.O. od popełnienia
przypisanego mu wykroczenia.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu kasacji Rzecznika Praw Obywatelskich wniesionej na korzyść ukaranego, uchylił
zaskarżony wyrok nakazowy i uniewinnił N.O. od przypisanego mu czynu.
Uzasadnienie SN
Zdaniem Sądu Najwyższego kasacja Rzecznika Praw Obywatelskich była oczywiście zasadna, co uprawniało do
uwzględnienia jej w całości na posiedzeniu w trybie art. 535 § 5 KPK.
Zgodnie z przywołanym przez skarżącego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 8.7.2003 r., P 10/02,
, sądy
stosując art. 54 KW powinny zawsze badać, czy organ stanowiący przepisy porządkowe działał na podstawie ustawy
i w granicach uprawnień ustawowych. Zawarte w tym przepisie odesłanie obejmuje bowiem wyłącznie „przepisy
porządkowe”, które rozumieć należy jako mające na celu ochronę porządku i spokoju w miejscach publicznych. Tak
zaś ukształtowany zakres odesłania wyklucza zastosowanie art. 54 KW do przypadków naruszenia przepisów, które
za przedmiot ochrony mają inne dobro. Przedmiotowa regulacja nie znajdzie więc zastosowania do penalizacji
zachowań w zakresie innych sfer życia, w tym ochrony zdrowia publicznego. Rozporządzenie Rady Ministrów
z 7.8.2020 r. wskazane w zaskarżonym orzeczeniu w zbiegu z art. 54 KW, zostało wydane w celu wykonania ustawy
z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1239;
dalej: ZapobChoróbU). Celem przepisów tego rozporządzenia była więc ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji
RP) i w ramach tak zakreślonego celu, realizacja konstytucyjnego obowiązku zwalczania chorób zakaźnych (art. 68
ust. 4 Konstytucji RP). Słusznie zatem podniesiono w kasacji, że przepisy te nie stanowią „przepisów porządkowych”
w rozumieniu art. 54 KW, gdyż nie mają na celu zagwarantowania porządku i spokoju w miejscach publicznych, lecz
ochronę zdrowia przez zwalczanie epidemii.
W konsekwencji nie sposób uznać, by wydane na podstawie przepisów art. 46a i 46b pkt 1-6 ZapobChoróbU, § 8-12
OgrEpidemiiR20(8) zostały wydane na podstawie prawidłowego umocowania ustawowego i w granicach tego
upoważnienia. To z kolei oznacza, że w zakresie, w jakim w § 24 OgrEpidemiiR20(8) wprowadzał obowiązek
zakrywania ust i nosa przy pomocy odzieży lub jej części, maski lub maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego,
podczas przebywania w miejscach ogólnodostępnych, w tym w obiektach handlowych lub usługowych, placówkach
handlowych lub usługowych i na targowiskach oraz w środkach transportu, nie posiadał należytej delegacji
ustawowej i nie mogło to tworzyć podstawy prawnej do wypełnienia blankietu normy sankcjonowanej z art. 54 KW,
a w konsekwencji prowadzić do ukarania na podstawie tego przepisu (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z 15.2.2022 r.,

V KK 28/22,
; z 8.6.2022 r., IV KK 182/22,
; z 16.3.2021 r., II KK 97/21,
; z 5.5.2021 r., II KK
106/21,
).
Nakaz ten został ustanowiony na podstawie upoważnienia zawartego w art. 46b pkt 4 ZapobChoróbU. Tymczasem,
co trafnie podniósł autor kasacji, w granicach tego upoważnienia Rada Ministrów mogła określić w rozporządzeniu
wyłącznie obowiązek stosowania środków profilaktycznych przez osoby chore lub podejrzane o zachorowanie. Nie
budzi zatem wątpliwości, że w zakresie w jakim rozporządzenie Rady Ministrów z 7.8.2020 r. ustanowiło
powszechny, obowiązujący erga omnes obowiązek zakrywania ust i nosa w przestrzeni publicznej, a zatem
obowiązujący także osoby inne niż chore czy podejrzane o zachorowanie, zostało wydane z przekroczeniem granic
delegacji ustawowej.
W rozpoznawanej sprawie obwinionemu przypisano w prawomocnym wyroku nakazowym wykroczenie z art. 54 KW
w związku z § 24 OgrEpidemiiR20(8). W świetle kryteriów wskazanych m.in. w przywołanym wyroku Trybunału
Konstytucyjnego należy poddać ocenie sformułowany w cytowanym przepisie nakaz zakrywania ust i nosa.
Mianowicie:
1. podstawą prawną wydania OgrEpidemiiR20(8) były przepisy ZapobChoróbU, które nie upoważniały Rady
Ministrów do wprowadzania nakazu zakrywania ust i nosa osób przebywających na obszarze Rzeczypospolitej
Polskiej, co pozwala na uznanie, że zakaz ten, wynikający z § 24 OgrEpidemiiR20(8) przekracza zakres
delegacji ustawowej;
2. przewidziane w tym przepisie wyjątki nie zmieniały charakteru tej regulacji, która naruszała art. 92 ust. 1
Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten dotyczy wolności każdego człowieka. Wolność ta nie jest
wprawdzie bezwzględna, albowiem może podlegać ograniczeniom określonym w ustawie, przy czym
ograniczenia takie mogą być ustanawiane tylko w warunkach określonych w Konstytucji RP. W świetle art. 31
ust. 3 Konstytucji RP można sformułować trzy kumulatywnie występujące przesłanki ograniczenia
konstytucyjnych praw lub wolności obywatelskich. Pierwsza ma charakter formalny i wymaga wprowadzenia
określonych ograniczeń w formie ustawy (wyłączone są więc regulacje podustawowe). Drugą można określić
jako przesłankę materialną. Pozwala ona na wprowadzenie tylko takich ograniczeń, które nie naruszają istoty
danej wolności lub prawa podmiotowego. Trzecia natomiast wytycza granice dopuszczalnego ograniczenia, tj.
uznaje za akceptowalne takie ograniczenie, które jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego
bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo
wolności i praw innych osób (por. P. Wiliński, Proces karny w świetle Konstytucji, Warszawa 2011, s. 272-273
i cyt. tam orzecznictwo TK; a także wyrok TK z 10.11.1998 r., K 39/97,
).
Niewątpliwie § 24 OgrEpidemiiR20(8) nie spełniał pierwszego z tych warunków. Został on bowiem sformułowany
w akcie prawnym rangi niższej niż ustawa, przez co nie mógł wpływać na wolność obywateli, którą gwarantuje
Konstytucja RP.
Przedstawione powyżej rozważania wskazują jednoznacznie, że w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do
przypisania obwinionemu odpowiedzialności z art. 54 KW, gdyż nie popełnił przypisanego mu wykroczenia.
W efekcie zaszła konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w K. oraz
uniewinnienia N.O. od przypisanego mu czynu.
Sąd Najwyższy miał na uwadze fakt, że zgodnie z treścią art. 45 § 1 KW karalność wykroczenia ustaje, jeżeli od
czasu jego popełnienia upłynął rok; jeżeli w tym okresie wszczęto postępowanie, karalność wykroczenia ustaje
z upływem 2 lat. W niniejszej sprawie czyn popełniono 23.9.2020 r., a zatem przedawnienie nastąpiłoby 23.9.2023 r.

Komentarz
Uzupełniając tezę wyroku warto wskazać, że art. 54 KW ma charakter przepisu blankietowego. Sam w sobie nie
zawiera znamion czynu zabronionego, penalizuje natomiast zachowania „wykraczające” przeciwko wydanym
z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych. Aby zatem możliwe
było przypisanie odpowiedzialności karnej na podstawie tego przepisu, obwiniony musi dopuścić się naruszenia
przepisów porządkowych o zachowaniu się w miejscach publicznych, które to przepisy muszą zostać wydane na
podstawie konkretnego, ważnego i zgodnego z prawem upoważnienia ustawowego oraz w granicach tego
upoważnienia.

Wyrok Sądu Najwyższego z 17.1.2024 r., III KK 486/23,

Wyrok Sądu Najwyższego z 17.1.2024 r., III KK 486/23, uchylił wyrok nakazowy i uniewinnił N.O. od zarzucanego mu czynu, podkreślając brak podstaw do przypisania odpowiedzialności z art. 54 KW. Decyzja ta wynikała z niespełnienia warunków do penalizacji zachowania N.O. zgodnie z przepisami porządkowymi o zachowaniu się w miejscach publicznych.