Zasada niedziałania prawa wstecz w przypadku aktu stosowania prawa
Przyjęcie w akcie wykonawczym organu jednostki samorządu terytorialnego daty jego wejścia w życie wcześniejszej niż data podjęcia nie pozostaje w zgodzie z podstawowymi kanonami demokratycznego państwa prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że mimo obowiązywania zasady niedziałania prawa wstecz, uchwała organu wykonawczego może znaleźć podstawę prawną w akcie prawa miejscowego.
Tematyka: zasada niedziałania prawa wstecz, Naczelny Sąd Administracyjny, organ wykonawczy, jednostka samorządu terytorialnego, akty prawa miejscowego
Przyjęcie w akcie wykonawczym organu jednostki samorządu terytorialnego daty jego wejścia w życie wcześniejszej niż data podjęcia nie pozostaje w zgodzie z podstawowymi kanonami demokratycznego państwa prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że mimo obowiązywania zasady niedziałania prawa wstecz, uchwała organu wykonawczego może znaleźć podstawę prawną w akcie prawa miejscowego.
Przyjęcie w akcie wykonawczym organu jednostki samorządu terytorialnego daty jego wejścia w życie wcześniejszej niż data podjęcia nie pozostaje w zgodzie z podstawowymi kanonami demokratycznego państwa prawa jakimi są: zasada zaufania obywatela do państwa oraz ochrona interesów w toku powiązane z zasadą niedziałania prawa wstecz. Mimo że ta ostatnia zasada obowiązuje prawodawcę, a w przypadku uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego nie mamy do czynienia z aktem prawa powszechnie obowiązującego, to jednak określona zaskarżoną uchwałą materia znajduje podstawę prawną w akcie prawa miejscowego – wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny. Robert M., prowadzący Prywatne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych wniósł skargę na uchwałę Zarządu Powiatu D. z maja 2015 r. w sprawie określenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia szkoły niepublicznej w roku budżetowym 2015, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 2 w zw. z § 1 pkt 2 lit. a). Skarżący zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ustawy z 20.7.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718), poprzez nadanie uchwale, będącej podstawą do ustalenia obowiązku skarżącego w zakresie zwrotu części dotacji oświatowej, retroaktywnego skutku na mocy § 2, zgodnie z którym uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1.1.2015 r. Takie działanie pogarsza sytuację prawną skarżącego, poprzez pozbawienie go dotychczasowych uprawnień z mocą wsteczną i stoi w sprzeczności z zasadą ochrony praw nabytych, zasadą zaufania obywateli do organów administracji oraz zasadą niedziałania prawa wstecz. WSA we Wrocławiu oddalił skargę. Sąd uznał, że zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy przede wszystkim procesu stanowienia prawa. Oznacza ona, że prawodawca nie może, co do zasady, ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami zaistniałymi w przeszłości. Zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu D. nie jest aktem normatywnym a aktem stosowania prawa, w związku z czym nie może mieć do niej zastosowania zasada lex retro non agit. W ocenie sądu I instancji zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie z zasadą nieretroaktywności, rozumianą jednak w kategoriach stosowania prawa. Sąd wskazał, że niepubliczne placówki oświatowe są uprawnione do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Dotacje te przysługują uprawnionym podmiotom z mocy prawa, w przypadku spełnienia przez nie wymogów formalnych określonych w ustawie, stawki dotacji oświatowej odnoszą się wyłącznie do danego roku budżetowego, a zgodnie z art. 211 ust. 3 ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (t. jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 885) rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Wobec tego stawki dotacji na jednego ucznia dla danego rodzaju szkoły obowiązują od stycznia do grudnia konkretnego roku kalendarzowego, a ich płatność jest dokonywana w formie miesięcznych rat. W ocenie sądu, wyliczenie wysokości dotacji, przysługującej w danym roku kalendarzowym, już w trakcie jego trwania, nie narusza żadnych praw uprawnionego podmiotu w tym zakresie. Nadanie aktowi określającemu kwotę dotacji mocy wstecznej ma charakter wyłącznie porządkowy i służy pełnemu wykonaniu omawianego obowiązku finansowego jednostki samorządu terytorialnego. Sąd I instancji zaznaczył również, że sytuacja skarżącego nie uległaby zmianie, gdyby Zarząd Powiatu nie wskazał w treści uchwały, że uchwała ma moc obowiązującą od 1.1.2015 r., bowiem z istoty omawianego świadczenia oraz wskazanej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, że uprawnienie do jego otrzymania obejmuje cały rok kalendarzowy, począwszy od 1 stycznia danego roku. Niezależnie od dnia wydania uchwały przez Zarząd Powiatu stawka dotacji jest niezmienna w danym roku budżetowym, a jej wysokość ustalana jest według stałych parametrów. W konsekwencji przekazanie dotacji szkołom w czasie przed wydaniem uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego wiąże się z ewentualnym obowiązkiem zwrotu nadpłaconej dotacji przez beneficjenta lub obowiązkiem wyrównania dotacji przez powiat. Skarżący nie został więc pozbawiony nabytych z mocy ustawy oświatowej praw, a jego sytuacja nie uległa pogorszeniu wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji przyjął, że usprawiedliwieniem dla przyjęcia wstecznej daty wejścia w życie uchwały Zarządu Powiatu D. był brak wiedzy organu wykonawczego co do ostatecznej kwoty oświatowej subwencji ogólnej zawartej w tzw. metryczce oświatowej, która wpłynęła do organu dopiero w marcu 2015 r. oraz fakt, że uprawnienie do otrzymywania dotacji obejmuje cały rok kalendarzowy, w ciągu którego stawka dotacji jest niezmienna. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 w zw. z § 1 pkt 2 lit. a), podkreślając, że zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada ta dla organów prawodawczych określa zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm. Co prawda wydana z mocy przepisu aktu prawa miejscowego uchwała Zarządu Powiatu D. nie mieści się w konstytucyjnym systemie źródeł prawa, nie stanowi bowiem ani aktu prawa powszechnie obowiązującego, ani aktu prawa wewnętrznego, to jednak zaskarżony akt wykonawczy stanowi akt stosowania prawa, który wymaga kontroli sądu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem. Jest w pełni uzasadnione, aby tego rodzaju akt administracyjny, kształtujący uprawnienia określonej grupy podmiotów i obowiązujący w określonym czasie, kontrolowany był przez sąd administracyjny również pod kątem respektowania podstawowych zasad konstytucyjnych. W ocenie NSA, nie do przyjęcia jest sytuacja, w której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, regulując w drodze aktu prawa miejscowego kwestię trybu udzielania i rozliczania dotacji oświatowej, obowiązany jest przestrzegać zasad konstytucyjnych, zaś na etapie wykonania tego aktu przez organ wykonawczy, zasady te nie obowiązują (zob. wyrok NSA z 20.1.2015 r., II GSK 2119/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe nakazuje przyjąć, że podmiot prowadzący publiczne liceum dla dorosłych kształcące w systemie zaocznym, w sytuacji podjęcia przez Zarząd Powiatu D. uchwały ze wsteczną mocą obowiązującą został zaskoczony przez organ jednostki samorządu terytorialnego ustaleniem stawki dotacji na innych zasadach niż dotychczas, w wysokości niższej niż wypłacona w 2014 r. i w konsekwencji niższej niż została wypłacona w okresie do podjęcia uchwały. Wyrok NSA z 18.10.2016 r., II GSK 1540/16
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, stwierdzając nieważność uchwały Zarządu Powiatu D. podkreślając, że zakaz działania prawa wstecz jest kluczowym elementem demokratycznego państwa prawnego.