Wyłączenie członka zarządu województwa, gdy organ ten pełni funkcję instytucji zarządzającej

Przepis art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do członka zarządu województwa, który to organ pełni funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy problemu wyłączenia członka zarządu województwa z postępowania w sytuacji, gdy uczestniczył w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Tematyka: członek zarządu województwa, instytucja zarządzająca, Naczelny Sąd Administracyjny, wyłączenie, Kodeks postępowania administracyjnego, zasady prowadzenia polityki rozwoju

Przepis art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 ustawy z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego
nie ma zastosowania do członka zarządu województwa, który to organ pełni funkcję instytucji zarządzającej
w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, biorącego udział
w postępowaniu prowadzonym w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym
mowa w art. 207 ust. 12 ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych, w brzmieniu obowiązującym do
12.9.2014 r., w sytuacji, gdy uczestniczył on w wydaniu zaskarżonej decyzji – wynika z uchwały Naczelnego
Sądu Administracyjnego.
Prezes NSA wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie 7 sędziów NSA uchwały wyjaśniającej: „Czy art. 24 § 1 pkt 5
w zw. z art. 27 § 1 KPA ma zastosowanie do członka zarządu województwa, który to organ pełni funkcję instytucji
zarządzającej w rozumieniu art. 5 pkt 2 PolitRozwU, biorącego udział w postępowaniu prowadzonym w następstwie
złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 207 ust. 12 FinPublU, w brzmieniu
obowiązującym do 12.9.2014 r., w sytuacji, gdy uczestniczył on w wydaniu zaskarżonej decyzji?”.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wystąpiły rozbieżności w zakresie możliwości stosowania instytucji
wyłączenia członka zarządu województwa, jako instytucji zarządzającej w rozumieniu PolitRozwU od rozpoznania
sprawy na skutek wniosku złożonego na podstawie art. 127 § 3 KPA, a więc wniosku o ponowne rozpatrzenie
sprawy, której przedmiotem jest orzeczenie na podstawie art. 207 ust. 12 FinPublU zwrotu środków pochodzących
z budżetu UE przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem tych środków, jeżeli takie środki
wykorzystane zostały niezgodnie z przeznaczeniem, albo wykorzystane z naruszeniem procedur przewidzianych
w art. 184 FinPublU, bądź też zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Prezes NSA zauważył, że
zagadnienie problemowe dotyczy sytuacji, gdy członkowie zarządu województwa biorą udział w ponownym
rozpatrzeniu sprawy na skutek złożenia wniosku, o jakim stanowi art. 207 ust. 12 FinPublU, w przypadku, gdy
uczestniczyli oni w wydaniu zaskarżonej na tej podstawie decyzji.
Pierwsze stanowisko opiera się na założeniu, że do członków zarządu województwa działającego, jako instytucja
zarządzająca w rozumieniu art. 5 pkt 2 PolitRozwU, którzy brali udział w wydaniu decyzji orzekającej o zwrocie
środków unijnych na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 207 ust. 12 FinPublU nie stosuje się instytucji wyłączenia
członka organu kolegialnego uregulowanej w art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 KPA. Instytucja zarządzająca jest
właściwa również do rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, bo rozwiązanie przyjęte w art. 207 ust.
12 FinPublU wprost nawiązuje do treści art. 127 § 3 KPA. Przepis ten przewiduje możliwość ponownego rozpatrzenia
sprawy przez ten sam organ, jeżeli w systemie prawnym dla tego organu nie ma organu wyższego stopnia, przez co
wniosku nie może rozpoznać inny organ. Rozwiązanie takie jest prawnie dopuszczalne, bo chociaż wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przenosi sprawy do wyższej instancji, to stanowi gwarancję dwuinstancyjnego
postępowania, a tym samym realizuje poprawnie standard ochrony praw strony w postępowaniu dotyczącym zwrotu
środków unijnych (zob. wyrok NSA z 21.6.2016 r., II GSK 381/15,
; wyrok NSA z 21.10.2015 r., II GSK
2114/14,
; wyrok NSA z 15.10.2015 r., II GSK 2104/14,
oraz wyrok NSA z 3.3.2015 r., II GSK 2104/14,
).
Odmienny pogląd zakłada, że rozwiązanie przyjęte w art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 KPA ma zastosowanie do
członków zarządu województwa, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wydanej w sprawach na
podstawie art. 207 ust. 12 FinPublU. Konsekwencją zastosowania w tych sprawach dyspozycji z art. 24 § 1 pkt 5
KPA jest utrata przez ten organ kompetencji do ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej zwrotu nienależnie
pobranych środków unijnych, bo odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 KPA prowadzi do utraty po stronie organu
właściwości i w to miejsce organem właściwym staje się samorządowe kolegium odwoławcze (zob. wyrok NSA
z 14.7.2015 r., II GSK 1983/14,
; wyrok NSA z 22.1.2015 r., II GSK 2002/13,
; wyrok NSA z 27.11.2014
r., II GSK 1419/13,
). Skoro do wniosku złożonego w trybie art. 207 ust. 12 FinPublU, stosuje się przepisy
KPA, to także art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 KPA. Z treści art. 27 § 4 KPA wprost wynika, że przepis art. 24 § 1
pkt 5 KPA dotyczący wyłączenia pracownika ma zastosowanie do wyłączenia członka organu kolegialnego. Skoro
tak, to członek zarządu województwa, jako instytucji zarządzającej w rozumieniu PolitRozwU i jednocześnie organu
kolegialnego, który brał udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej i później, decyzji z wniosku o ponowne
rozpatrzenie sprawy narusza nakaz wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 KPA. W ramach tego stanowiska podkreśla się, że
ze względu na ustawowy skład zarządu i konieczność orzekania co najmniej przez trzech jego członków niemożliwe
jest rozpatrzenie wniosku opartego na podstawie z art. 207 ust. 12 FinPublU przez zarząd województwa w składzie,
który nie wydawał decyzji pierwszoinstancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podkreślił, że ze względu na ochronę praw i obowiązków
podmiotów zainteresowanych wsparciem z funduszy unijnych niezbędna jest prawidłowa kontrola postępowań
związanych z dystrybucją środków unijnych na realizację celów publicznych. Decyzja o zwrocie środków unijnych,
wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie.
Decyzja taka powinna zatem zostać podjęta po ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. W ocenie NSA,
zastosowanie do członków zarządu województwa (instytucji zarządzającej) rozstrzygających wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy przepisów KPA o wyłączeniu członków organu kolegialnego jest sprzeczne z treścią art. 207 ust.
12 i art. 61 ust. 4 FinPublU expressis verbis precyzujących uprawnienia zarządu województwa, ponieważ, ze względu
na liczebność tego organu, pozbawia go w każdym przypadku ustawowych kompetencji organu odwoławczego
w takich sprawach. Zarząd województwa, jako instytucja zarządzająca odpowiadająca za kontrolę wykorzystania
środków unijnych, jest właściwy ponownie rozpoznać sprawę zwrotu kwot przyznanych w ramach programu
operacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z konstytucyjnej zasady praworządności, jak
również zasady państwa prawa wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie
przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu
o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Przepisy procesowe
nie mogą stanowić podstawy dla ustanawiania norm kompetencyjnych, ponieważ to normy
materialnoprawne i ustrojowe stanowią źródło kompetencji organu do wydania prawnie przewidzianego
rozstrzygnięcia, jak również wskazują na jego właściwość rzeczową. Funkcją prawa procesowego jest
realizacja przepisów prawa materialnego, a nie wyłączanie tej realizacji przez pozbawianie zdolności do
działania organów administracji publicznej.
Uchwała NSA z 5.12.2016 r., II GPS 2/16

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił konieczność prawidłowej kontroli postępowań związanych z dystrybucją środków unijnych. Decyzja o zwrocie środków unijnych po ponownym rozpoznaniu sprawy powinna być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie. NSA uznał, że stosowanie przepisów KPA o wyłączeniu członków organu kolegialnego do członków zarządu województwa jest sprzeczne z ustawami regulującymi tę kwestię.