Udzielenie ochrony międzynarodowej

Tematyka: Udzielenie ochrony międzynarodowej, Trybunał, Dublin III, M. Khir Amayry, strzeżony ośrodek, decyzje, Szwecja, Włochy, Danii, Eurodac, wniosek, apelacja, TS, prawo krajowe, procedury, decyzja o przekazaniu

Trybunał orzekł, że wykładni art. 28 ust. 3 rozporządzenia Dublin III należy dokonywać w ten sposób, iż
sześciotygodniowy termin liczony od chwili ustania – na mocy tego przepisu – skutku zawieszającego
odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie stosuje się również wówczas, gdy zainteresowana osoba nie
złożyła wniosku o zawieszenie wykonania decyzji o przekazaniu.
W dniu 19.12.2014 r. M. Khir Amayry złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w Szwecji. Czynności
sprawdzające w bazie danych systemu Eurodac wykazały, że 6.12.2014 r. wjechał on na terytorium Włoch,
a 17.12.2014 r. złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w Danii. Wobec powyższego 15.1.2015 r.
szwedzki urząd ds. cudzoziemców (dalej jako: szwedzki urząd) zwrócił się do włoskich organów z wnioskiem
o przejęcie M. Khira Amayry’ego. W dniu 18.3.2015 r. włoskie organy zaakceptowały ten wniosek. W dniu 2.4.2015 r.
szwedzki urząd oddalił wniosek M. Khira Amayry’ego o wydanie mu zezwolenia na pobyt i postanowił przekazać go
do Włoch. Dodatkowo uznając, że istnieje znaczne prawdopodobieństwo jego ucieczki, szwedzki urząd postanowił
o umieszczeniu go w strzeżonym ośrodku. M. Khir Amayry zaskarżył powyższe decyzje do sądu w Sztokholmie.
W następstwie tej skargi szwedzki urząd zawiesił wykonanie decyzji o przekazaniu. Sąd oddalił skargę uznając
w szczególności, że występuje prawdopodobieństwo, iż w razie zwolnienia M. Khira Amayry’ego ze strzeżonego
ośrodka zbiegnie on i uniemożliwi wykonanie decyzji o przekazaniu. Mimo apelacji zainteresowanego 8.5.2015 r.
nastąpiło wykonanie decyzji o przekazaniu. Następnie M. Khir Amayry powrócił do Szwecji i 1.6.2015 r. ponownie
złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej.
Poprzez pytania prejudycjalne, sąd odsyłający dążył do ustalenia, czy wykładni art. 28 rozporządzenia Parlamentu
Europejskiego i Rady (UE) Nr 604/2013 z 26.6.2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania
państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej
złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela kraju trzeciego lub bezpaństwowca (dalej jako:
rozporządzenie Dublin III), należy dokonywać w ten sposób, że ten przepis stoi na przeszkodzie uregulowaniu prawa
krajowego, które przewiduje – w sytuacji gdy wnioskodawca ubiegający się o ochronę międzynarodową został
umieszczony w strzeżonym ośrodku dopiero po zaakceptowaniu wniosku o przejęcie przez państwo członkowskie,
do którego ten wniosek skierowano – iż maksymalny okres pobytu w strzeżonym ośrodku nie może, co do zasady,
przekraczać 2 miesięcy, chyba że zachodzą poważne okoliczności uzasadniające przedłużenie okresu pobytu
w takim ośrodku, wówczas nie może on przekroczyć 3 miesięcy, bądź 12 miesięcy, gdy istnieje
prawdopodobieństwo, że wykonanie decyzji o przekazaniu ulegnie przedłużeniu z uwagi na brak współpracy ze
strony cudzoziemca lub z powodu opóźnień w uzyskaniu dokumentów niezbędnych do tego celu?
Z art. 8 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z 26.6.2013 r. w sprawie ustanowienia norm
dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową wynika, że nikt nie może
zostać umieszczony w strzeżonym ośrodku tylko z powodu złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
Jednak art. 8 ust. 3 lit. f) tej dyrektywy dopuszcza możliwość umieszczenia wnioskodawcy ubiegającego się
o ochronę międzynarodową w strzeżonym ośrodku zgodnie z art. 28 rozporządzenia Dublin III. Na podstawie art. 28
ust. 1 i 2 rozporządzenia Dublin III chociaż państwa członkowskie nie mogą umieścić osoby w strzeżonym ośrodku
w celu zabezpieczenia przekazania tylko z tego powodu, że podlega ona procedurze ustanowionej w tym
rozporządzeniu, to jednak mogą one, pod pewnymi warunkami, umieścić osobę w takim ośrodku, jeżeli istnieje
znaczne ryzyko jej ucieczki. Możliwość tę reguluje w szczególności art. 28 ust. 3 ak. 1 tego rozporządzenia, który
stanowi, że umieszczenie w strzeżonym ośrodku powinno następować na możliwie najkrótszy okres i trwać nie
dłuższej niż jest to rzeczywiście niezbędne do przeprowadzenia wymaganych postępowań administracyjnych
z należytą starannością do momentu przeprowadzenia przekazania. W celu skonkretyzowania tej zasady w art. 28
ust. 3 ak. 2 i 3 rozporządzenia Dublin III określono terminy na złożenie wniosku o przejęcie lub wtórne przejęcie oraz
na przeprowadzenie przekazania. Z art. 28 ust. 3 ak. 4 wynika ponadto, że w przypadku niedotrzymania tych
terminów przez wnioskujące państwo członkowskie pobyt zainteresowanej osoby w strzeżonym ośrodku nie może
ulec przedłużeniu.
Odnosząc się do terminu na przeprowadzenie przekazania w przypadku gdy wniosek o przejęcie został
zaakceptowany przed umieszczeniem zainteresowanej osoby w strzeżonym ośrodku, TS stwierdził, że treść art. 28
ust. 3 ak. 3 tego rozporządzenia nie pozwala na ustalenie, czy ten przepis znajduje zastosowanie do wszystkich
sytuacji, w których osoba zostaje umieszczona w strzeżonym ośrodku do czasu przekazania, czy też wyłącznie do
sytuacji, w której osoba przebywa już w strzeżonym ośrodku w chwili wystąpienia jednego z dwóch zdarzeń,
o których mowa w tym przepisie. W takiej sytuacji, zgodnie z orzecznictwem TS, przy dokonywaniu wykładni unijnego
przepisu należy uwzględniać nie tylko jego treść, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi
(wyrok Koushkaki, C-84/12, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo). Trybunał podkreślił, że ostatecznym celem

procedur przejęcia i wtórnego przejęcia ustanowionych w rozporządzeniu Dublin III jest umożliwienie przekazania
obywatela państwa trzeciego do państwa członkowskiego, które na podstawie tego rozporządzenia zostało uznane
za odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku tego obywatela o udzielenie ochrony międzynarodowej. W ramach tych
procedur możliwość umieszczenia, pod pewnymi warunkami, zainteresowanej osoby w strzeżonym ośrodku służy,
jak wyjaśniono w art. 28 ust. 2 tego rozporządzenia, zabezpieczeniu realizacji przekazania poprzez wyeliminowanie
ryzyka ucieczki tej osoby i tym samym uchylenia się przez nią od wykonania decyzji o jej przekazaniu. Zdaniem TS,
w tym kontekście wybór terminu 6 tygodni na przeprowadzenie przekazania, ustanowionego w art. 28 ust. 3 ak. 3
tego rozporządzenia, świadczy o tym, że w ocenie unijnego prawodawcy taki właśnie czas może być potrzebny na
przeprowadzenie przekazania osoby umieszczonej w strzeżonym ośrodku. Jednak żaden z terminów określonych
w art. 28 ust. 3 ak. 3 rozporządzenia Dublin III nie rozpoczyna swojego biegu z chwilą umieszczenia osoby
w strzeżonym ośrodku, dlatego uznanie, że ten przepis jest stosowany do wszystkich sytuacji, w których dana osoba
zostaje umieszczona w strzeżonym ośrodku do czasu przekazania, powodowałoby, że jej pobyt w strzeżonym
ośrodku musiałby zakończyć się w terminie 6 tygodni od chwili zaakceptowania wniosku o przejęcie lub wtórne
przejęcie.
Trybunał stwierdził, że wykładni art. 28 ust. 3 ak. 3 rozporządzenia Dublin III należy dokonywać w ten sposób, że
przewidziany w tym przepisie maksymalny termin 6 tygodni na przeprowadzenie przekazania osoby umieszczonej
w strzeżonym ośrodku znajduje zastosowanie tylko w sytuacji, gdy zainteresowana osoba przebywa już w takim
ośrodku w chwili zaistnienia jednego z dwóch zdarzeń, określonych w tym przepisie. W konsekwencji, jeżeli pobyt
zainteresowanej osoby w strzeżonym ośrodku do czasu przekazania rozpoczął się dopiero po zaakceptowaniu
wniosku o przejęcie przez państwo członkowskie, do którego ten wniosek skierowano, okres pobytu w takim ośrodku
będzie w danym przypadku podlegał jednemu z terminów określonych w art. 28 ust. 3 tego rozporządzenia dopiero
z chwilą ustania skutku zawieszającego odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie, stosownie do treści art. 27
ust. 3 tego rozporządzenia.
Trybunał podkreślił, że mimo braku określenia maksymalnego okresu pobytu w strzeżonym ośrodku
w rozporządzeniu Dublin III, taki pobyt musi przede wszystkim uwzględniać zasadę wyrażoną w art. 28 ust. 3 ak. 1
tego rozporządzenia, zgodnie z którą umieszczanie w strzeżonym ośrodku powinno następować na możliwie
najkrótszy okres i trwać nie dłużej niż jest to rzeczywiście niezbędne do przeprowadzenia wymaganych postępowań
administracyjnych z należytą starannością do momentu przekazania. Właściwy organ musi też, zgodnie z przepisem
art. 28 ust. 4, przestrzegać przepisów dyrektywy 2013/33, która określa prawne ramy umieszczania wnioskodawców
ubiegających się o ochronę międzynarodową w strzeżonym ośrodku. Trybunał podkreślił, że ten organ powinien mieć
również na uwadze art. 6 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, ponieważ art. 28 ust. 2 rozporządzenia Dublin
III ogranicza korzystanie z podstawowego prawa do wolności i bezpieczeństwa osobistego (wyroki: N., C-601/15
PPU, pkt 49; Al Chodor, C-528/15, pkt 36). Właściwy organ jest zobowiązany, pod kontrolą sądów krajowych,
prowadzić postępowanie w przedmiocie przekazania z należytą starannością i nie przedłużać pobytu w strzeżonym
ośrodku ponad czas niezbędny do przeprowadzenia tego postępowania, oceniany z uwzględnieniem szczególnych
wymogów tego postępowania w każdym konkretnym przypadku (wyrok Lanigan, C-237/15 PPU, pkt 58, 59). Ponadto
zainteresowana osoba nie może być umieszczona w strzeżonym ośrodku przez okres znacznie przekraczający
termin 6 tygodni, w którym przekazanie powinno zostać skutecznie przeprowadzone, gdyż z art. 28 ust. 3 ak. 3
rozporządzenia Dublin III wynika, że mając w szczególności na względzie uproszczony charakter procedury
przekazania między państwami członkowskimi ustanowionej w tym rozporządzeniu, okres ten jest, co do zasady,
wystarczający do przeprowadzenia przekazania przez właściwe organy (wyrok Lanigan, pkt 60).
Trybunał orzekł, że wykładni art. 28 rozporządzenia Dublin III w zw. z art. 6 Karty Praw Podstawowych należy
dokonywać w ten sposób, że ten przepis nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu prawa krajowego, takiemu jak
rozpatrywane w postępowaniu głównym, które przewiduje, że w sytuacji, w której okres pobytu wnioskodawcy
ubiegającego się o ochronę międzynarodową w strzeżonym ośrodku rozpoczyna się dopiero po zaakceptowaniu
wniosku o przejęcie przez państwo członkowskie, do którego ten wniosek skierowano, pobyt tej osoby w strzeżonym
ośrodku może trwać maksymalnie 2 miesiące. Jednak pod warunkiem, po pierwsze, że okres pobytu w strzeżonym
ośrodku nie przekracza czasu potrzebnego na przeprowadzenie przekazania, ocenianego z uwzględnieniem
szczególnych wymogów tego postępowania w każdym konkretnym przypadku, oraz po drugie, że w danej sytuacji
ten okres nie może być dłuższy niż 6 tygodni, licząc do chwili ustania skutku zawieszającego odwołania lub wniosku
o ponowne rozpoznanie. Natomiast wykładni art. 28 rozporządzenia Dublin III w zw. z art. 6 Karty Praw
Podstawowych, w ocenie TS, stoi na przeszkodzie uregulowanie prawa krajowego, które pozwala w takiej sytuacji na
przedłużenie okresu pobytu w strzeżonym ośrodku do 3 lub 12 miesięcy, w trakcie których przekazanie mogło być
skutecznie przeprowadzone.
Poprzez kolejne pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dążył do ustalenia, czy wykładni art. 28 ust. 3 rozporządzenia
Dublin III należy dokonywać w ten sposób, że sześciotygodniowy termin liczony od chwili ustania skutku
zawieszającego odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie, podlega skróceniu o liczbę dni, które
zainteresowana osoba spędziła już w strzeżonym ośrodku po zaakceptowaniu wniosku o przejęcie lub wtórne
przejęcie przez państwo, do którego ów wniosek skierowano?

Zgodnie z art. 28 ust. 3 ak. 3 rozporządzenia Dublin III, jeżeli osoba została umieszczona w strzeżonym ośrodku na
podstawie art. 28 tego rozporządzenia, jej przekazanie następuje tak szybko, jak to jest praktycznie możliwe,
a najpóźniej w ciągu 6 tygodni od zaakceptowania przez inne państwo członkowskie wniosku o przejęcie lub wtórne
przejęcie zainteresowanej osoby lub od ustania zawieszenia przekazania na skutek odwołania lub wniosku
o ponowne rozpoznanie zgodnie z art. 27 ust. 3 tego rozporządzenia. Z art. 28 wynika, że ustanowiono w nim dwa
odrębne sześciotygodniowe terminy, bez doprecyzowania, czy te terminy należy stosować łącznie, ani czy ten drugi
termin podlega w pewnych przypadkach skróceniu.
Trybunał wskazał, że o ile skutkiem terminów określonych w art. 28 ust. 3 ak. 3 rozporządzenia Dublin III jest
ograniczenie maksymalnego okresu pobytu danej osoby w strzeżonym ośrodku, to nie ulega wątpliwości, że ich
celem jest określenie czasu, w trakcie którego powinno zostać przeprowadzone przekazanie, i z tego względu
w niektórych przypadkach zastępują one podstawowe terminy określone w art. 29 ust. 1 tego rozporządzenia.
Tymczasem tak długo, jak utrzymuje się skutek zawieszający odwołania od decyzji o przekazaniu lub wniosku
o ponowne jej rozpoznanie, przeprowadzenie tego przekazania jest niemożliwe, wobec czego przewidziany w tym
celu termin może w takim przypadku rozpocząć swój bieg jedynie wówczas, gdy zasadniczo uzgodniono
i zapewniono przyszłą realizację przekazania, a do uzgodnienia pozostaje tylko sposób jego przeprowadzenia, a więc
z chwilą ustania tego skutku zawieszającego (wyrok Petrosian, C-19/08, pkt 45). W takiej sytuacji każde
z zainteresowanych państw członkowskich musi, w celu zorganizowania przekazania, poradzić sobie z trudnościami
praktycznymi, które wystąpiłyby również, gdyby przekazanie mogło zostać przeprowadzone niezwłocznie po
zaakceptowaniu wniosku o przejęcie lub wtórne przejęcie, i w konsekwencji dysponować tym samym terminem 6
tygodni na uzgodnienie technicznych szczegółów jego przeprowadzenia i samo jego przeprowadzenie (wyrok
Petrosian, pkt 43, 44).
Trybunał orzekł, że wykładni art. 28 ust. 3 rozporządzenia Dublin III należy dokonywać w ten sposób, iż
sześciotygodniowy termin liczony od chwili ustania – na mocy tego przepisu – skutku zawieszającego odwołania lub
wniosku o ponowne rozpoznanie, nie podlega skróceniu o liczbę dni, które zainteresowana osoba spędziła już
w strzeżonym ośrodku, po zaakceptowaniu wniosku o przejęcie lub wtórne przejęcie przez państwo, do którego ten
wniosek skierowano.
Następnie TS odniósł się do wątpliwości sądu odsyłającego, czy wykładni art. 28 ust. 3 rozporządzenia Dublin III
należy dokonywać w ten sposób, że sześciotygodniowy termin liczony od chwili ustania skutku zawieszającego
odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie stosuje się również wówczas, gdy zainteresowana osoba nie złożyła
wniosku o zawieszenie wykonania decyzji o przekazaniu?
Z art. 28 ust. 3 ak. 3 rozporządzenia Dublin III wynika, że drugi termin na przeprowadzenie przekazania, ustanowiony
w tym przepisie, rozpoczyna swój bieg z chwilą ustania skutku zawieszającego odwołania lub wniosku o ponowne
rozpoznanie zgodnie z art. 27 ust. 3 tego rozporządzenia. Trybunał podkreślił, że okoliczność, iż złożenie odwołania
lub wniosku o ponowne rozpoznanie ma skutek zawieszający, jest w tym względzie decydująca, gdyż wyklucza
możliwość przeprowadzenia przekazania, a złożenie lub brak złożenia wcześniejszego wniosku zainteresowanej
osoby o zawieszenie wykonania decyzji o przekazaniu nie odgrywa decydującej roli w tym względzie.
Trybunał stwierdził, że unijny prawodawca nie zamierzał osłabić ochrony sądowej wnioskodawców ubiegających się
o ochronę międzynarodową na rzecz wymogu szybkiego rozpatrywania wniosków o udzielenie takiej ochrony (wyrok
Ghezelbash, C-63/15, pkt 57). Zatem państwa członkowskie, które chciały wzmocnić ochronę sądową
wnioskodawców poprzez przyznanie automatycznego skutku zawieszającego odwołaniu od decyzji o przekazaniu lub
wnioskowi o ponowne rozpoznanie takiej decyzji, nie mogą, w celu poszanowania wymogu szybkości procedury,
znajdować się w sytuacji mniej korzystnej od państw członkowskich, które nie uznały uczynienia tego za konieczne.
Tymczasem tak właśnie byłoby, gdyby te pierwsze państwa nie mogły dysponować wystarczającym terminem na
przeprowadzenie przekazania, w sytuacji gdy zainteresowana osoba została umieszczona w strzeżonym ośrodku
i zdecydowała się na wniesienie odwołania (wyrok Petrosian, C-19/08, pkt 49, 50).
Trybunał orzekł, że wykładni art. 28 ust. 3 rozporządzenia Dublin III należy dokonywać w ten sposób, iż
sześciotygodniowy termin liczony od chwili ustania – na mocy tego przepisu – skutku zawieszającego
odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie stosuje się również wówczas, gdy zainteresowana osoba nie
złożyła wniosku o zawieszenie wykonania decyzji o przekazaniu.
Autorka jest doktorem nauk prawnych, ekspertem ds. prawa gospodarczego, WPiA UKSW w Warszawie
Wyrok TS z 13.9.2017 r., Khir Amayry, C-60/16