Sformułowanie pytania prawnego w sprawie sądowoadministracyjnej

Publikacja porusza problem formułowania pytań prawnych w sprawach sądowoadministracyjnych, szczególnie związanych z koniecznością bezpośredniego związku z przedmiotem sprawy. Przedstawia również analizę decyzji NSA dotyczącej obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz kwestii związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych. Skargę kasacyjną oraz rozważania dotyczące uchwał NSA.

Tematyka: pytanie prawne, sąd administracyjny, NSA, decyzja administracyjna, opłaty za pobyt, dom pomocy społecznej, uchwała sądu, skarga kasacyjna

Nie jest możliwe zadanie pytania w kwestii niepozostającej w bezpośrednim związku z przedmiotem sprawy
sądowoadministracyjnej. Dlatego też przedstawiając zagadnienie prawne, które budzi poważne wątpliwości
do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów NSA konieczne jest, aby przedstawione zagadnienie prawne dotyczyło
przedmiotu sprawy, a konkretnie podstawy prawnej, w oparciu o którą dana sprawa została rozstrzygnięta.
Uchwały NSA wyjaśniające wątpliwości prawne powinny obejmować tylko te kwestie prawne, które były
przedmiotem wniosku uprawnionego, w tym przypadku pytania sądu. Wyjście poza te granice oznaczałoby,
że w zakresie nieobjętym wspomnianym wnioskiem lub postanowieniem powiększony skład NSA podjął
działalność uchwałodawczą z urzędu, co w świetle obowiązującego stanu prawnego jest niedopuszczalne –
wynika z postanowienia NSA wydanego w składzie 7 sędziów.
W 2012 r. skierowano Irenę S. do domu opieki społecznej ustalając opłatę za pobyt w wysokości 70% jej dochodu,
czyli 1000 zł. W 2012 r. miesięczny koszt utrzymania mieszkańca tego domu wynosił 3600 zł, zaś opłatę zastępczą
wniosła Gmina W. Organ ustalił, że wnuczka Ireny S. – Katarzyna S. przekracza 300% kryterium dochodowego
i powinna ponosić opłatę za pobyt babci w domu opieki społecznej. Ponieważ wnuczka poinformowała organ, że nie
zamierza partycypować w kosztach utrzymania krewnej, organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu
przez Katarzynę S. wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę W. Organy orzekły o wysokości należności
podlegającej zwrotowi i wskazały Katarzynę S. jako osobę zobowiązaną do zwrotu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzje organów obu instancji. Jak wskazano, przewidziany
w ustawie z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz 930; dalej jako: PomSpołU), obowiązek
ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej wymaga skonkretyzowania zarówno co do jej
wysokości, jak i osoby nią obciążonej. Warunkiem zgodnego z prawem stosowania mechanizmu wnoszenia opłat
zastępczych przez gminę jest uprzednie wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 PomSpołU, ustalającej wysokość
opłaty i osobę zobowiązaną do jej ponoszenia. Umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 PomSpołU nie jest źródłem
obowiązku ponoszenia opłaty, ale służy określeniu jej wysokości. Zdaniem sądu, nie można gminy obciążać
obowiązkiem opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie została ustalona decyzją.
Niedopuszczalna jest również konstrukcja, według której gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy
społecznej, a dopiero następczo w decyzji nakazującej zwrot poniesionych zastępczo wydatków, ustalany jest
obowiązek osoby, za którą uiszczono opłaty.
Rozpoznając skargę kasacyjną organu, NSA przedstawił składowi 7 sędziów NSA pytanie prawne, w celu
rozstrzygnięcia:
„1. Czy obowiązek ponoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 PomSpołU opłat za pobyt w domu
pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby powstaje z mocy prawa, czy też na mocy decyzji
administracyjnej wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 PomSpołU?;
2. W przypadku udzielenia na pytanie postawione w pkt 1 odpowiedzi wskazującej na konieczność wydania
decyzji, czy decyzja ta może obejmować okres sprzed daty jej wydania?”.
Naczelny Sąd Administracyjny odmówił podjęcia uchwały. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że skład
orzekający NSA przedstawiając zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi 7
sędziów NSA ma obowiązek wykazania, że w sprawie wystąpiło „zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości”
w rozumieniu art. 187 § 1 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.:
Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; dalej jako: PrPSA) oraz, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i wnioski
uzasadniały jego sformułowanie. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 3 w zw. z art. 187 § 1 PrPSA przedstawione do
rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powinno pozostawać w bezpośrednim związku merytorycznym
i logicznym z rozpatrywaną sprawą sądowoadministracyjną. Tym samym skład orzekający NSA,
przedstawiający do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które wyłoniło się na
tle konkretnego stanu faktycznego, powinien powiązać je z okolicznościami faktycznymi sprawy oraz z tymi
przepisami prawa, które w kontekście tych okoliczności będąc podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy,
stały się równocześnie źródłem wątpliwości prawnych.
Niedopuszczalne jest zadanie pytania w kwestii niepozostającej w bezpośrednim związku z przedmiotem
sprawy sądowoadministracyjnej. Sprawa dotyczyła zwrotu należności z tytułu opłat poniesionych zastępczo
przez gminę, a więc przedmiotem kontroli sądowoadministarcyjnej w sprawie była decyzja wydana na
podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16 oraz art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 i PomSpołU, którą orzeczono
o wysokości należności podlegającej zwrotowi. Natomiast sąd pytający formułując zagadnienie prawne zwraca
uwagę na wątpliwości, ale dotyczące źródła prawnego powstania obowiązku ponoszenia opłat za pobyt osoby

w domu pomocy społecznej. Powołany przez NSA art. 59 ust. 1 PomSpołU nie był podstawą prawną rozstrzygnięcia
w niniejszej sprawie. W bardzo szczegółowym uzasadnieniu sąd pytający rozważa przede wszystkim problematykę
dotyczącą źródła powstania obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, nawiązując co
prawda do art. 104 ust. 3 PomSpołU, nie mniej formułując zakres samego pytania ogranicza się tylko do kwestii
związanych ze źródłem powstania obowiązku ponoszenia opłat przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 59
PomSpołU, podczas gdy przedmiotem sprawy była problematyka zwrotu należności, czyli ocena zastosowania przez
organ art. 104 ust. 3 PomSpołU. O przedmiocie uchwały, czy też inaczej ujmując o jej treści decyduje sposób i zakres
sformułowanego pytania, a nie treść uzasadnienia tego pytania.
W ocenie NSA, pytanie nie koresponduje ze stanem faktycznym i prawnym tej sprawy. Skład powiększony
NSA może objąć swoją wykładnią tylko te kwestie prawne, które przekazano mu do wyjaśnienia i tylko
w takich granicach jakie zostały wyznaczone w postanowieniu składu orzekającego. Skład 7 sędziów NSA nie
jest też uprawniony ani do domniemywania intencji składu orzekającego, ani do wypowiadania się w uchwale
na inne tematy niż te, których dotyczy wątpliwość sformułowana przez skład orzekający NSA.
Postanowienie NSA z 9.10.2017 r., I OPS 2/17

Naczelny Sąd Administracyjny odmówił podjęcia uchwały w sprawie dotyczącej pytania prawnego, wskazując na konieczność zachowania bezpośredniego związku zagadnienia z treścią sprawy sądowoadministracyjnej. NSA podkreślił również konieczność wykazania wystąpienia 'zagadnienia prawne budzącego poważne wątpliwości' oraz powiązania go z okolicznościami faktycznymi i prawem dotyczącym rozpatrywanej sprawy.