Wymogi formalne udzielenia poparcia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego
Poparcie przez mieszkańca wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego wymaga złożenia danych określonych w ustawie. W orzecznictwie są rozbieżności co do konieczności podania wszystkich danych osobowych na karcie poparcia. NSA wskazał na istotę precyzyjnego spełnienia wymogów formalnych w celu zapobieżenia nadużyciom procedur referendalnych.
Tematyka: poparcie, referendum lokalne, wymogi formalne, karta poparcia, dane osobowe, Naczelny Sąd Administracyjny, orzecznictwo, demokracja, udział mieszkańców, precyzja wypełnienia, nadużycia procedur referendalnych
Poparcie przez mieszkańca wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego wymaga złożenia danych określonych w ustawie. W orzecznictwie są rozbieżności co do konieczności podania wszystkich danych osobowych na karcie poparcia. NSA wskazał na istotę precyzyjnego spełnienia wymogów formalnych w celu zapobieżenia nadużyciom procedur referendalnych.
Poparcie przez mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego wymaga złożenia na karcie poparcia wszystkich danych wymienionych w art. 14 ust. 4 ustawy z 15.9.2000 r. o referendum lokalnym (t. jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 400; dalej jako: RefLokU), potwierdzonych własnoręcznym podpisem – wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie 7 sędziów. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o podjęcie uchwały w składzie 7 sędziów NSA wyjaśniającej następujące zagadnienie: „Czy do uznania, że poparcie przez mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego zostało udzielone w sposób prawidłowy, konieczne jest zawarcie przez popierającego wniosek na karcie poparcia referendum wszystkich danych osobowych i daty udzielenia poparcia określonych w art. 14 ust. 4 RefLokU?”. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją rozbieżności na tle kontroli aktów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz komisarzy wyborczych odrzucających wnioski o przeprowadzenie referendów lokalnych. W szczególności w judykaturze pojawiły się wątpliwości, co do tego, czy do uznania prawidłowości poparcia wniosku o referendum lokalne konieczne jest podanie na karcie poparcia w sposób prawidłowy wszystkich danych osobowych zawartych w art. 14 ust. 4 RefLokU, czy też wystarczy, że na tej karcie zostaną zamieszczone dane osobowe umożliwiające identyfikację osoby składającej podpis, nawet jeżeli popierający wniosek posłużyli się skrótami nazw ulic bądź miejscowości lub też nie wpisali pełnych adresów zamieszkania. Zgodnie z art. 14 ust. 1 RefLokU w terminie 60 dni od dnia powiadomienia przewodniczącego zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum, inicjator przeprowadzenia referendum zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie. Stosownie do art. 14 ust. 4 RefLokU mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania, numer ewidencyjny PESEL i datę udzielenia poparcia. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne. W myśl pierwszego z nich, prezentowanego w orzecznictwie, wszystkie elementy wskazane w art. 14 ust. 4 RefLokU muszą znaleźć się na karcie poparcia wniosku o referendum. Brak któregokolwiek z nich przesądza o nieudzieleniu poparcia dla wniosku referendalnego (zob. wyrok NSA z 20.3.2012 r., II OSK 281/12, ; wyrok z 21.8.2012 r., II OSK 1629/12, ; wyrok z 25.11.2008 r., II OSK 1544/08, ; wyrok NSA z 13.9.2006 r., II OSK 1044/06, ). Zgodnie z odmiennym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy ocenie prawidłowości poparcia wniosku referendalnego nie należy kierować się nadmiernym rygoryzmem. Prawidłowo złożonym podpisem jest podpis sensu stricte, a nie podpis wraz z danymi identyfikującymi podpisującego (zob. wyrok NSA z 4.10.2012 r., II OSK 2178/12, oraz wyrok NSA z 29.9.2004 r., OSK 1117/04, ). Prezentowana linia orzecznicza zakłada, że dane osobowe powinny zostać stwierdzone na karcie w sposób pozwalający na ocenę, czy osoba udzielająca poparcia była do tego legitymowana. Dlatego też ich stwierdzenie w formie skrótu w powszechnym użyciu nie powinno wpływać na prawidłowość udzielonego poparcia, jeżeli tylko zawarte dane pozwalają na identyfikację osoby popierającej wniosek referendalny (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2.6.2016 r., II SA/Go 287/16, ; WSA w Gdańsku z 24.3.2016 r., III SA/Gd 183/16, ). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawo podmiotowe do udziału w referendum obejmuje m.in. uprawnienie członków wspólnoty samorządowej do zainicjowania tego referendum. Realizacja prawa do udziału w referendum lokalnym powinna być oparta na odpowiednim systemie instytucji oraz rozwiązań procesowych. Precyzyjnie sformułowane w ustawie wymogi formalne mają na celu zapobieżenie manipulacjom i nadużyciom procedur referendalnych do partykularnych celów, czy wprowadzaniu mieszkańców w błąd, co do okoliczności mających znaczenie dla ich decyzji o poparciu inicjatywy referendalnej. Chodzi przecież o zagwarantowanie prawidłowego, rzetelnego korzystania z uprawnień i realizowanie normatywnych obowiązków przez podmioty uczestniczące w przeprowadzeniu referendum. W ocenie NSA, analiza normatywna postanowień art. 14 ust. 4 RefLokU prowadzi do wniosku, że ustawodawca, w procedurze realizacji uprawnienia do poparcia wniosku o przeprowadzenie referendum, przewidział, że wszystkie określone w tym przepisie dane osobowe powinny być jasno i czytelnie podane, ponieważ służą do identyfikacji osób popierających wniosek i ułatwiają weryfikację tego poparcia. Zgodnie z art. 17 ust. 1 RefLokU, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy. Skoro wymogi wniosku określa art. 14 RefLokU, na mocy którego podpis ma zostać złożony na karcie poparcia wniosku i ma potwierdzać enumeratywnie wymienione dane osobowe, również na tej karcie umieszczone, a także ma zostać opatrzony datą, to nie sposób przyjąć za prawidłową taką interpretację wskazanych przepisów, która prowadzi do konstatacji, że wniosek spełnia wymogi ustawy nawet wówczas, gdy karty poparcia nie zawierają wszystkich elementów enumeratywnie wymienionych w art. 14 ust. 4 RefLokU. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że art. 14 ust. 4 RefLokU nie stanowi podstawy normatywnej do wartościowania danych osobowych osób popierających wniosek o przeprowadzenie referendum i przyjęcia, że jedne dane są obligatoryjne drugie zaś uzupełniające. Prawo do wyrażania woli w drodze referendum lokalnego jest ujęte szerzej niż prawo wyborcze, czy prawo do udziału w referendum ogólnokrajowym. Jego istotę stanowi uprawnienie każdego mieszkańca, w tym obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, do udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym. Trzeba też pamiętać, że obywatele Unii zamiast numeru PESEL podają numer paszportu lub innego dowodu tożsamości. Z tych dokumentów nie wynika adres zamieszkania. Przyjęcie, że weryfikacja prawdziwości danych osobowych osoby, która podpisała się pod wnioskiem poparcia, następuje przez ich porównanie z danymi wynikającymi z podanego przez tę osobę numeru PESEL, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Precyzyjne podanie adresu zamieszkania jest zatem konieczne ze względu na potrzebę ustalenia, czy poparcia udzieliła osoba, która zamieszkuje stale na obszarze gminy i legitymuje się czynnym prawem wyborczym do organu stanowiącego. Ponadto ważna jest też data udzielenia poparcia, która pozwoli ocenić, czy osoba popierająca rzeczywiście przebywała na obszarze gminy w chwili udzielania poparcia. Uchwała NSA (7) z 11.12.2017 r., II OPS 2/17
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że prawo do udziału w referendum lokalnym jest istotnym aspektem demokracji. Konieczność precyzyjnego wypełnienia karty poparcia wynika z potrzeby zapewnienia rzetelności procesu referendum i identyfikacji osób popierających wniosek.