Prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem

TS orzekł, że państwa członkowskie UE muszą ustanowić procedurę odwoławczą od decyzji o odmowie wydania wizy, zapewniającą na pewnym etapie postępowania środek odwoławczy do sądu. Sprawa dotyczyła S. El Hassaniego, który został pozbawiony prawa do skutecznego środka odwoławczego do sądu jako obywatel państwa trzeciego. Procedura odwoławcza musi respektować zasady równoważności i skuteczności.

Tematyka: TS, wyrok, art. 32 ust. 3 KW, art. 47 Karty, skuteczny środek odwoławczy, sąd, procedura odwoławcza, równoważność, skuteczność, ochrona praw podmiotów, państwa członkowskie UE, decyzje administracyjne

TS orzekł, że art. 32 ust. 3 KW w świetle art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na
państwa członkowskie obowiązek ustanowienia procedury odwoławczej od decyzji o odmowie wydania wizy,
której szczegółowe zasady należą do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, przy
poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności. Procedura ta musi gwarantować na pewnym etapie
postępowania środek odwoławczy do sądu.
S. El Hassani wystąpił do Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Rabacie o wydanie mu wizy Schengen ponieważ
chciał odwiedzić żonę i dziecko, będących polskimi obywatelami. Konsul wydał decyzję odmowną. Również kolejny
wniosek w tej sprawie został rozpatrzony odmownie. W uzasadnieniu podkreślono, że brak jest pewności odnośnie
intencji opuszczenia terytorium Polski przez S. El Hassaniego przed upływem terminu ważności wizy. Wówczas S. El
Hassani wniósł skargę na tę decyzję do WSA w Warszawie. Podnosił, że odmowa wydania wizy w tych
okolicznościach stanowi naruszenie art. 60 ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (dalej jako: CudzU) w zw. z art.
8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przyjętej przez Radę Europy (dalej jako: EKPC).
Ponadto uważał, że art. 76 CudzU nie przewiduje standardu ochrony zgodnego z wymaganiami art. 13 EKPC. S. El
Hassani podnosił także, że chociaż jego żona i dziecko są obywatelami polskimi, to polskie ustawodawstwo nie
zezwala mu – w przeciwieństwie do będących cudzoziemcami małżonków obywateli innych państw członkowskich
Unii – na wniesienie skargi do sądu administracyjnego w przypadku odmowy wydania wizy. Minister Spraw
Zagranicznych wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej zgodnie z art. 5 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (dalej jako: PPSA), a posiłkowo o oddalenie skargi i umorzenie postępowania.
W konsekwencji S. El Hassani wniósł do WSA w Warszawie o zwrócenie się do TS z wnioskiem o wydanie
orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczącego wykładni art. 32 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego
i Rady (WE) Nr 810/2009 z 13.7.2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy (zmienionego
rozporządzeniem Nr 610/2013; dalej jako: KW). WSA odrzucił skargę na podstawie art. 5 pkt 4 PPSA, orzekając, że
sprawa ze skargi wniesionej na decyzję o odmowie wydania przez konsula wizy Schengen nie należy do właściwości
sądu administracyjnego. Ponadto, sąd odmówił zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału. Następnie S.
El Hassani wniósł skargę kasacyjną do NSA podnosząc, że jako obywatel państwa trzeciego niebędący członkiem
rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii, w rozumieniu ustawy z 14.7.2006 r. o wjeździe na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii
Europejskiej i członków ich rodzin (dalej jako: WjTerU), został pozbawiony prawa do skutecznego środka
odwoławczego do sądu. W jego ocenie stanowi to naruszenie art. 13 EKPC oraz art. 32 ust. 3 KW w zw. z art. 47
Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej jako: Karta), które gwarantują prawo do skutecznego środka
odwoławczego do sądu. Według NSA w polskim porządku prawnym możliwość zaskarżenia do sądu
administracyjnego decyzji w sprawach wiz jest uzależniona zarówno od tego, który organ wydał kwestionowaną
decyzję, jak i od statusu osoby wnoszącej skargę. O ile decyzje krajowych organów o odmowie wydania wizy wydane
przez komendanta placówki Straży Granicznej albo Ministra Spraw Zagranicznych oraz o odmowie przedłużenia wizy
wydane przez wojewodę podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o tyle nie zawsze tak jest w przypadku
decyzji o odmowie wydania wizy wydanej przez konsula. Obywatel państwa trzeciego może wnieść skargę do sądu
administracyjnego na taką decyzję, tylko jeśli jest członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii,
państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu – strony umowy o EOG lub Konfederacji
Szwajcarskiej w rozumieniu art. 2 pkt 4 WjTerU. Pozostałym obywatelom państw trzecich przysługuje zgodnie z art.
76 ust. 1 pkt 1 CudzU wyłącznie administracyjny środek odwoławczy, tj. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy
przez ten sam organ. NSA stwierdził, że brak właściwości sądów administracyjnych w sprawach wiz wydawanych
przez konsulów, co przewiduje art. 5 pkt 4 PPSA, może naruszać art. 32 ust. 3 KW w zw. z art. 47 ak. 1 Karty, który
gwarantuje prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem.
Poprzez pytanie prejudycjalne NSA dążył do ustalenia, czy art. 32 ust. 3 KW w świetle art. 47 Karty należy
interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie obowiązek zagwarantowania środka
odwoławczego do sądu?
Zgodnie z art. 32 ust. 3 KW osobom ubiegającym się o wizę, którym odmówiono jej wydania, przysługuje prawo do
„odwołania się” od takiej decyzji, przy czym postępowanie odwoławcze ma być prowadzone przeciwko państwu
członkowskiemu, które podjęło ostateczną decyzję w sprawie wniosku „zgodnie z prawem krajowym tego państwa
członkowskiego”. W ocenie TS w przypadku ostatecznej decyzji o odmowie wydania wizy ten przepis wyraźnie
przyznaje osobom ubiegającym się o wizę możliwość odwołania się zgodnie z prawem państwa członkowskiego,
które podjęło tę decyzję. Unijny prawodawca pozostawił w gestii państw członkowskich decyzję w przedmiocie
charakteru i konkretnych zasad procedur odwoławczych dostępnych dla osób ubiegających się o wizę. Zgodnie
z orzecznictwem TS wobec braku unijnych norm w tej dziedzinie na mocy zasady autonomii proceduralnej, do

wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy uregulowanie szczegółowych zasad
proceduralnych dotyczących środków prawnych mających na celu ochronę uprawnień przysługujących podmiotom
prawa, pod warunkiem, że te zasady nie są mniej korzystne niż te odnoszące się do podobnych sytuacji
podlegających prawu krajowemu (zasada równoważności), oraz że w praktyce nie uniemożliwiają lub nie czynią
nadmiernie uciążliwym wykonywania uprawnień przyznanych w unijnym prawie (zasada skuteczności) (wyrok
Aquino, C 3/16, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo). Te zasady wyrażają ogólny obowiązek państw
członkowskich polegający na zapewnieniu ochrony sądowej uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa UE.
Obowiązują one zarówno w odniesieniu do wyznaczenia sądów właściwych w przedmiocie rozpoznawania skarg
wnoszonych na podstawie tego prawa, jak i w odniesieniu do zasad proceduralnych (wyrok Alassini i in., od C 317/08
do C 320/08, pkt 49). Trybunał wskazał, że zasada równoważności wymaga, aby całość uregulowań dotyczących
środka prawnego była stosowana jednakowo zarówno do tych opartych na naruszeniu prawa UE, jak i prawa
wewnętrznego (wyrok Aquino, pkt 50). Odnosząc się do zasady skuteczności TS stwierdził, że krajowy przepis
proceduralny, taki jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, nie powinien czynić wykonywania przyznanych przez
unijny porządek prawny uprawnień praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (wyrok Aquino, pkt 52).
Trybunał wskazał, że do sądu odsyłającego, jako jedynego właściwego do interpretacji prawa krajowego, należy
określenie, czy i w jakim zakresie będąca przedmiotem postępowania głównego instytucja ponownego rozpatrzenia
sprawy spełnia te wymagania. W tym względzie sąd krajowy powinien wziąć pod uwagę okoliczność, że wykładni
przepisów KW należy dokonywać, jak wynika to z motywu 29 KW, z poszanowaniem praw podstawowych i zasad
uznanych w Karcie.
Zgodnie z orzecznictwem TS prawa podstawowe chronione w unijnym porządku prawnym są stosowane we
wszystkich sytuacjach podlegających prawu UE, ale nie poza takim zakresem (wyrok Texdata Software, C 418/11,
pkt 72). Z tego względu TS przypomniał, że nie jest uprawniony oceniać zgodności z Kartą przepisów krajowych,
które nie mieszczą się w zakresie zastosowania prawa UE. Natomiast jeżeli takie przepisy wchodzą w zakres
zastosowania tego prawa, Trybunał, rozpatrując pytanie prejudycjalne, powinien udzielić wszelkich wyjaśnień
interpretacyjnych koniecznych do oceny przez sąd krajowy zgodności tych przepisów z prawami podstawowymi,
których ochronę zapewnia. W niniejszym przypadku jest bezsporne, że przedstawiona na standardowym formularzu
określonym w załączniku VI do KW odmowa wydania wizy, o którą ubiegał się S. El Hassani, została oparta na jednej
z podstaw wymienionych w art. 32 ust. 1 KW. Z orzecznictwa TS wynika, że KW reguluje przesłanki wydawania,
unieważniania i cofnięcia wiz jednolitych i że w rezultacie właściwe organy państw członkowskich nie mogą odmówić
wydania wizy jednolitej, opierając się na podstawie innej niż podstawy przewidziane przez KW (wyrok Koushkaki, C
84/12, pkt 47, 51). W toku rozpatrywania wniosków o wydanie wizy organom krajowym przysługuje szeroki zakres
uznania w odniesieniu do przesłanek stosowania podstaw odmowy przewidzianych przez KW i do oceny istotnego
stanu faktycznego. Jednak taki zakres uznania nie ma żadnego wpływu na okoliczność, że te organy stosują
bezpośrednio unijny przepis. W ocenie TS wynika stąd, że Karta ma zastosowanie, gdy państwo członkowskie
przyjmuje decyzję o odmowie wydania wizy na mocy art. 32 ust. 1 KW. Artykuł 47 Karty, który stanowi potwierdzenie
zasady skutecznej ochrony sądowej, przewiduje w ak. 1, że każdy, czyje prawa i wolności zagwarantowane przez
prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami
przewidzianymi w tym postanowieniu (wyrok Tall, C 239/14, pkt 51). Ponadto w art. 47 ak. 2 Karty uregulowano, że
każdy ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd. Poszanowanie tego prawa zakłada,
że decyzja organu administracji, który sam nie spełnia wymogu niezawisłości i bezstronności, zostaje poddana
późniejszej kontroli przez organ sądowy, który powinien w szczególności być właściwy w zakresie rozstrzygania
każdej istotnej kwestii (Berlioz Investment Fund, C 682/15, pkt 55). Pojęcie niezawisłości, które stanowi integralny
element sądzenia, wymaga przede wszystkim, aby organ orzekający był podmiotem trzecim w stosunku do organu,
który wydał zaskarżoną decyzję (wyrok Wilson, C 506/04, pkt 49).
Reasumując TS orzekł, że art. 32 ust. 3 KW w świetle art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że
nakłada on na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia procedury odwoławczej od decyzji o odmowie
wydania wizy, której szczegółowe zasady należą do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego,
przy poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności. Procedura ta musi gwarantować na pewnym etapie
postępowania środek odwoławczy do sądu.
Autorka jest doktorem nauk prawnych, ekspertem ds. prawa gospodarczego, WPiA UKSW w Warszawie
Wyrok TS z 13.12.2017 r., El Hassani, C-403/16

Wyrok TS potwierdził, że art. 32 ust. 3 KW w świetle art. 47 Karty gwarantuje prawo do skutecznego środka odwoławczego do sądu w sprawach odmowy wydania wizy. Zasady równoważności i skuteczności muszą być zachowane przy ustanawianiu procedury odwoławczej. Decyzje administracyjne mogą być poddane kontroli sądowej w celu zapewnienia ochrony praw podmiotów prawa wynikających z prawa UE.