Zakaz wjazdu do strefy Schengen

Trybunał orzekł, że umawiające się państwo, które zamierza wydać decyzję nakazującą powrót opatrzoną zakazem wjazdu i pobytu na obszarze Schengen wobec obywatela państwa trzeciego legitymującego się ważnym dokumentem pobytowym wydanym przez inne umawiające się państwo, może wszcząć przewidzianą w tym postanowieniu procedurę konsultacji nawet przed wydaniem tej decyzji, przy czym w każdym przypadku ta procedura musi zostać przeprowadzona po wydaniu takiej decyzji. Procedura ma na celu unikanie sprzecznych sytuacji, w których obywatel państwa trzeciego byłby zarazem posiadaczem ważnego dokumentu pobytowego i osobą objętą wpisem do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu.

Tematyka: Trybunał, art. 25 KWUS, procedura konsultacji, zakaz wjazdu, dokument pobytowy, System Informacyjny Schengen

Trybunał orzekł, że art. 25 ust. 2 KWUS należy interpretować w ten sposób, że obywatel państwa trzeciego
legitymujący się ważnym dokumentem pobytowym wydanym przez jedno z umawiających się państw,
przeciwko któremu to obywatelowi została wydana w innym umawiającym się państwie decyzja nakazująca
powrót opatrzona zakazem wjazdu, może powołać się przed sądem krajowym na skutki prawne wynikające
z procedury konsultacji, której wszczęcie jest obowiązkiem umawiającego się państwa dokonującego wpisu,
oraz na wypływające stąd wymogi.
E przez 14 lat przebywał w Hiszpanii. Legitymuje się on dokumentem pobytowym wydanym przez to państwo,
ważnym do lutego 2018 r. Wyrokiem ze stycznia 2014 r. E został skazany w Finlandii na karę 5 lat pozbawienia
wolności za różne czyny zabronione związane z obrotem środkami odurzającymi. Decyzją ze stycznia 2015 r. fiński
urząd imigracyjny (dalej jako: Urząd) nakazał E niezwłoczny powrót do Nigerii i opatrzył tę decyzję zakazem wjazdu
na obszar Schengen do czasu wydania nowej decyzji. Urząd uzasadniał, że ze względu na popełnione czyny E
stanowi zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa narodowego.
Zgodnie z art. 25 ust. 2 Konwencji wykonawczej do układu z Schengen z 14.6.1985 r. między rządami państw Unii
Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec i Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia
kontroli na wspólnych granicach (dalej jako: KWUS) Urząd niezwłocznie podjął konsultacje z właściwymi władzami
hiszpańskimi w celu ustalenia, czy powyższe podstawy są wystarczające do cofnięcia dokumentu pobytowego, który
Hiszpania wydała E. Wobec braku odpowiedzi ze strony hiszpańskich władz w czerwcu 2016 r. Urząd ponowił
wezwanie do zajęcia stanowiska. Na wniosek władz hiszpańskich Urząd przekazał im odpis wyroku karnego
skazującego E. Dwa późniejsze wezwania do zajęcia stanowiska skierowane przez Urząd pozostały bez odpowiedzi.
Poprzez pytanie prejudycjalne fiński NSA dążył do wyjaśnienia, czy art. 25 ust. 2 KWUS należy interpretować w ten
sposób, że w przypadku gdy umawiające się państwo zamierza przeprowadzić wydalenie oraz nałożyć zakaz wjazdu
na obszar Schengen wobec obywatela państwa trzeciego legitymującego się ważnym dokumentem pobytowym
wydanym przez inne umawiające się państwo, procedura konsultacji przewidziana w tym postanowieniu powinna
zostać wszczęta przez to pierwsze państwo przed wydaniem wobec tego obywatela decyzji nakazującej powrót
opatrzonej zakazem wjazdu, czy też może ona zostać wszczęta po wydaniu tej decyzji?
Trybunał wskazał, że z większości wersji językowych art. 25 ust. 2 ak. 1 KWUS wynika, że jedynie w przypadku gdy
okaże się, że wpis do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu został dokonany wobec
obywatela państwa trzeciego legitymującego się ważnym dokumentem pobytowym, umawiające się państwo, które
dokonało wpisu, jest zobowiązane zasięgnąć opinii umawiającego się państwa, które wydało dokument pobytowy.
Jednocześnie art. 25 ust. 2 ak. 2 KWUS doprecyzowano, że w przypadku braku cofnięcia dokumentu pobytowego
państwo, które dokonało wpisu, wycofa go. Wobec powyższego TS stwierdził, że procedura konsultacji przewidziana
w art. 25 ust. 2 może, co do zasady, zostać wszczęta dopiero po tym, jak dany obywatel państwa trzeciego zostanie
wpisany do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu, a zatem po tym, jak wydana zostanie
wobec niego decyzja nakazująca powrót opatrzona zakazem wjazdu. Jednak art. 25 ust. 2 KWUS nie zakazuje
umawiającemu się państwu, które zamierza wydalić takiego obywatela państwa trzeciego oraz nałożyć na niego
zakaz wjazdu i pobytu na obszarze Schengen, wszczęcia procedury konsultacji przewidzianej w powyższym
postanowieniu nawet przed wydaniem decyzji nakazującej. Trybunał podkreślił, że ze względu, z jednej strony, na
cel, jakiemu służy art. 25 ust. 2 KWUS, który polega na unikaniu sprzecznych sytuacji, w których obywatel państwa
trzeciego byłby zarazem posiadaczem ważnego dokumentu pobytowego wydanego przez jedno z umawiających się
państw i osobą objętą wpisem do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu, a z drugiej strony na
zasadę lojalnej współpracy ustanowioną w art. 4 ust. 3 TUE pożądane jest, aby ta procedura konsultacji została
wszczęta jak najwcześniej.
Trybunał orzekł, że art. 25 ust. 2 KWUS należy interpretować w ten sposób, że umawiające się państwo, które
zamierza wydać decyzję nakazującą powrót opatrzoną zakazem wjazdu i pobytu na obszarze Schengen wobec
obywatela państwa trzeciego legitymującego się ważnym dokumentem pobytowym wydanym przez inne umawiające
się państwo, może wszcząć przewidzianą w tym postanowieniu procedurę konsultacji nawet przed wydaniem tej
decyzji, przy czym w każdym przypadku ta procedura musi zostać przeprowadzona po wydaniu takiej decyzji.
Poprzez kolejne pytania prejudycjalne sąd odsyłający dążył do ustalenia, jakie konsekwencje powinno wyciągnąć
umawiające się państwo, które wszczęło procedurę konsultacji na podstawie art. 25 ust. 2 KWUS, z faktu
nieudzielenia odpowiedzi przez konsultowane umawiające się państwo?
Trybunał stwierdził, że każda decyzja wydana przez państwo członkowskie w zakresie wjazdu i pobytu oraz
nakazująca powrót i nakładająca zakaz wjazdu obywatela państwa trzeciego – zgodnie z rozporządzeniem Nr

562/2006 w zakresie dotyczącym przepływu osób posiadających wizy długoterminowe, a także na podstawie
dyrektywy 2008/115/WE w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie
w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – wywołuje skutki w odniesieniu do
innych państw członkowskich i innych państw będących stronami KWUS. W art. 23 ust. 2 i 4 KWUS uregulowano
sytuacje, w których obywatel państwa trzeciego przebywa nielegalnie na terytorium jednego z umawiających się
państw, jednak legitymuje się dokumentem pobytowym wydanym przez inne umawiające się państwo. Z art. 21
dyrektywy 2008/115, dotyczącego zależności między tą dyrektywą a KWUS, wynika jednak, że art. 23 KWUS został
zastąpiony przepisami tej dyrektywy. W tym względzie art. 6 ust. 2 dyrektywy 2008/115 przewiduje, podobnie jak art.
23 ust. 2–4 KWUS, obowiązek natychmiastowego udania się przez obywatela państwa członkowskiego nielegalnie
przebywającego na terytorium jednego z państw członkowskich na terytorium państwa członkowskiego, które wydało
mu dokument pobytowy, a w przypadku niezastosowania się przez tego obywatela do powyższego obowiązku lub
w przypadku gdy natychmiastowy wyjazd tego obywatela jest konieczny ze względów porządku publicznego lub
bezpieczeństwa narodowego, wydana wobec niego zostaje decyzja nakazująca powrót. Rzecznik generalna
wskazała (pkt 63 opinii), że w sytuacji gdy obywatel państwa trzeciego legitymujący się dokumentem pobytowym
wydanym przez jedno z państw członkowskich przebywa nielegalnie na terytorium innego państwa członkowskiego,
należy mu raczej umożliwić wyjazd do państwa, które wydało mu dokument pobytowy, niż zobowiązać go od razu do
powrotu do jego państwa pochodzenia, chyba że wymagają tego w szczególności względy porządku publicznego lub
bezpieczeństwa narodowego.
Odnosząc się do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy TS stwierdził, że z art. 6 ust. 2 dyrektywy 2008/115
wynika, iż w zakresie, w jakim wymagają tego względy porządku publicznego i bezpieczeństwa narodowego, fińskie
organy były zobowiązane wydać decyzję nakazującą powrót oraz, na podstawie art. 11 tej dyrektywy, opatrzyć ją
zakazem wjazdu. Jednak TS zastrzegł, że te okoliczności podlegają weryfikacji przez sąd krajowy w świetle
orzecznictwa (wyrok Zh. i O., C-554/13, pkt 50–52, 54).
Trybunał podkreślił, że państwo członkowskie ma obowiązek przeprowadzania oceny pojęcia „zagrożenie dla
porządku publicznego” w rozumieniu dyrektywy 2008/115 indywidualnie, w celu ustalenia, czy zachowanie danego
obywatela państwa trzeciego stanowi rzeczywiste i aktualne zagrożenie dla porządku publicznego ze świadomością,
że sam fakt skazania go w postępowaniu karnym nie wystarczy do wypełnienia znamion takiego zagrożenia (wyrok
Zh. i O., pkt 50, 54). W ocenie TS zgodnie z art. 8 dyrektywy 2008/115 fińskie organy mogą zasadnie w sposób
niezwłoczny przystąpić do wydalenia E, i to bez uszczerbku dla możliwości dochodzenia przez tego ostatniego jego
praw wywodzonych z dokumentu pobytowego poprzez udanie się do Hiszpanii. Zdaniem TS powyższej wykładni nie
podważa okoliczność, że procedura konsultacji przewidziana w art. 25 ust. 2 KWUS nie została jeszcze zakończona.
Postanowienie to nie stoi także na przeszkodzie dokonaniu wpisu w Systemie Informacyjnym Schengen do celów
odmowy wjazdu mimo niezakończenia przewidzianej w tym postanowieniu procedury konsultacji. Jednak art. 25 ust.
2 ak. 2 KWUS przewiduje, że wpis musi zostać wycofany „w przypadku braku cofnięcia dokumentu pobytowego”.
Trybunał wskazał, że art. 25 ust. 2 KWUS ma na celu zapobiec sytuacjom, w których równocześnie wobec tego
samego obywatela państwa trzeciego będą obowiązywały: wpis do celów odmowy wjazdu dokonany przez jedno
umawiające się państwo i ważny dokument pobytowy wydany przez inne umawiające się państwo. W rezultacie
władze konsultowanego państwa członkowskiego mają obowiązek, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy wyrażoną
w art. 4 ust. 3 TUE, zająć stanowisko w przedmiocie utrzymania w mocy lub cofnięcia dokumentu pobytowego
danego obywatela państwa trzeciego, i to w rozsądnym terminie dostosowanym do danego przypadku, tak aby
pozostawić tym organom czas niezbędny do zgromadzenia właściwych informacji (wyrok Aranyosi i Căldăraru, C-
404/15 i C-659/15 PPU, pkt 97). Trybunał stwierdził, że w niniejszej sprawie oczywiste jest, że taki termin nie został
dochowany przez władze hiszpańskie. Zważywszy na to, po upływie tego terminu – jako że rozpatrywany dokument
pobytowy wciąż pozostaje ważny i nie został formalnie cofnięty przez te władze oraz w celu zapobieżenia
utrzymywaniu się sprzecznej sytuacji, oraz wywołanej przez nią niepewności prawnej – TS uznał, że do organów
fińskich należy wycofanie wpisu do celów odmowy wjazdu i w razie potrzeby umieszczenie danego obywatela
państwa trzeciego na krajowej liście wpisów do celów odmowy wjazdu.
Trybunał orzekł, że art. 25 ust. 2 KWUS należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie
wykonaniu decyzji nakazującej powrót opatrzonej zakazem wjazdu, która została wydana przez umawiające się
państwo w stosunku do obywatela państwa trzeciego legitymującego się ważnym dokumentem pobytowym wydanym
przez inne umawiające się państwo, mimo że procedura konsultacji przewidziana w tym postanowieniu nie została
zakończona. Odnosi się to do przypadku, gdy ten obywatel jest uznany przez umawiające się państwo, które
dokonało wpisu do celów odmowy wjazdu, za zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego,
bez uszczerbku dla możliwości dochodzenia przez tego obywatela jego praw wywodzonych z dokumentu
pobytowego poprzez udanie się następnie na terytorium drugiego umawiającego się państwa. Jednak po upływie
rozsądnego terminu po wszczęciu procedury konsultacji i w sytuacji braku odpowiedzi ze strony konsultowanego
państwa do umawiającego się państwa, które dokonało wpisu, należy wycofanie wpisu do celów odmowy wjazdu
i w razie potrzeby umieszczenie danego obywatela państwa trzeciego na krajowej liście wpisów do celów odmowy
wjazdu.

Poprzez pytanie prejudycjalne sąd odsyłający zmierzał do ustalenia, czy art. 25 ust. 2 KWUS należy interpretować
w ten sposób, że obywatel państwa trzeciego legitymujący się ważnym dokumentem pobytowym wydanym przez
jedno z umawiających się państw, przeciwko któremu została wydana w innym umawiającym się państwie decyzja
nakazująca powrót opatrzona zakazem wjazdu, może powołać się przed sądem krajowym na skutki prawne
wynikające z procedury konsultacji przewidzianej w tym postanowieniu?
Trybunał stwierdził, że chociaż art. 25 ust. 2 KWUS reguluje procedurę stosowaną między organami umawiających
się państw, to może on wywoływać konkretne następstwa w sferze praw i interesów jednostek. Postanowienie to
przewiduje w sposób jasny, precyzyjny i bezwarunkowy procedurę konsultacji, która obligatoryjnie musi zostać
wszczęta przez umawiające się państwo pragnące zakazać wjazdu na obszar Schengen obywatelowi państwa
trzeciego legitymującemu się ważnym dokumentem pobytowym wydanym przez inne umawiające się państwo.
Ponadto jeżeli to drugie państwo uzna, że należy utrzymać w mocy wydany przez nie dokument pobytowy, to dla
pierwszego z tych państw powstaje obowiązek – również jasny, precyzyjny i bezwarunkowy – wycofania wpisu do
celów odmowy wjazdu i w razie potrzeby przekształcenia go we wpis na krajową listę do celów odmowy wjazdu.
Wobec powyższego TS stwierdził, że osoba taka jak E jest uprawniona do powołania się przed sądem krajowym na
procedurę konsultacji przewidzianą w art. 25 ust. 2 KWUS, a w szczególności na ciążące na tym państwie
dokonującym wpisu obowiązki wszczęcia tej procedury i – w zależności od wyniku tych konsultacji – wycofania
dotyczącego jej wpisu do celów odmowy wjazdu na obszar Schengen.
Trybunał orzekł, że art. 25 ust. 2 KWUS należy interpretować w ten sposób, że obywatel państwa trzeciego
legitymujący się ważnym dokumentem pobytowym wydanym przez jedno z umawiających się państw,
przeciwko któremu to obywatelowi została wydana w innym umawiającym się państwie decyzja nakazująca
powrót opatrzona zakazem wjazdu, może powołać się przed sądem krajowym na skutki prawne wynikające
z procedury konsultacji, której wszczęcie jest obowiązkiem umawiającego się państwa dokonującego wpisu,
oraz na wypływające stąd wymogi.
Autorka jest doktorem nauk prawnych, ekspertem ds. prawa gospodarczego, WPiA UKSW w Warszawie
Wyrok TS z 16.1.2018 r., E, C-240/17

Art. 25 ust. 2 KWUS nakłada obowiązek umawiającemu się państwu dokonującemu wpisu do Systemu Informacyjnego Schengen na podstawie decyzji nakazującej powrót opatrzonej zakazem wjazdu na obywatela państwa trzeciego legitymującego się dokumentem pobytowym wydanym przez inne państwo, wszczęcia procedury konsultacji z państwem wydającym ten dokument. Trybunał uznał, że obywatel taki może powołać się przed sądem krajowym na skutki prawne procedury konsultacji przewidzianej w art. 25 ust. 2 KWUS.