Ochrona jakości otaczającego powietrza

Komisja Europejska wniosła o stwierdzenie naruszeń polskich zobowiązań w zakresie jakości powietrza, zwłaszcza przekroczeń wartości PM10. Trybunał stwierdził, że RP nie podjęła skutecznych działań w celu ograniczenia zanieczyszczeń, a terminy w programach ochrony powietrza są zbyt odległe. Polska nie dotrzymała także dobowych wartości dopuszczalnych PM10 w kilku strefach. Transpozycja dyrektywy 2008/50 nie spełnia wymogów dotyczących skrócenia okresu przekroczeń wartości dopuszczalnych.

Tematyka: jakość powietrza, PM10, zanieczyszczenia, dyrektywa 2008/50, naruszenia, Trybunał Sprawiedliwości, Polska, decyzja

W skardze Komisja Europejska wniosła o stwierdzenie, że Rzeczpospolita Polska uchybiła ciążącym na tym
państwie członkowskim zobowiązaniom przewidzianym w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady
2008/50/WE z 21.5.2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy.
Pył PM10 (dalej jako: PM10) jest występującą w powietrzu mieszaniną substancji organicznych i nieorganicznych.
Może on zawierać substancje toksyczne, takie jak: wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne, metale ciężkie,
dioksyny i furany. Pył ten zawiera cząstki o średnicy mniejszej niż 10 mikrometrów, które mogą przenikać do górnych
dróg oddechowych i płuc.
W skardze Komisja Europejska wniosła o stwierdzenie, że Rzeczpospolita Polska uchybiła ciążącym na tym państwie
członkowskim zobowiązaniom przewidzianym w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE
z 21.5.2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (dalej jako: dyrektywa 2008/50).
W ramach pierwszego zarzutu Komisja podnosiła, że RP naruszyła przepisy art. 13 ust. 1 w zw. z załącznikiem XI do
dyrektywy 2008/50. Komisja wskazywała na przekroczenie dobowych oraz rocznych wartości dopuszczalnych dla
stężenia PM10 w otaczającym powietrzu. Rzeczpospolita Polska utrzymywała, że ten zarzut jest bezzasadny.
Podnosiła, że w ramach zmian ustawodawczych wprowadzonych w celu transpozycji przepisów dyrektywy 2008/50
do polskiego porządku prawnego zostały przyjęte programy ochrony powietrza, w efekcie czego wyniki ostatnich
zbiorczych ocen jakości powietrza przeprowadzonych w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska wskazują na
utrzymywanie się trendu spadkowego wartości zanieczyszczeń w latach 2010–2015, o czym świadczy
w szczególności porównanie danych zebranych w odniesieniu do lat 2014 i 2015.
Trybunał stwierdził, że sam fakt przekroczenia wartości dopuszczalnych dla stężenia PM 10 w otaczającym powietrzu
wystarczy, aby móc stwierdzić naruszenie przepisów art. 13 ust. 1 w zw. z załącznikiem XI do dyrektywy 2008/50
(wyrok Komisja/Bułgaria, C 488/15, pkt 69). Tymczasem w niniejszej sprawie dane wynikające ze sprawozdań
rocznych w sprawie jakości powietrza, przedłożonych przez RP, świadczą o tym, że od 2007 r. do 2015 r. to państwo
regularnie przekraczało, po pierwsze, dobowe wartości dopuszczalne dla stężenia PM10 w 35 strefach, a po drugie,
roczne wartości dopuszczalne dla stężenia tego pyłu w 9 strefach. Wobec powyższego TS uznał, że stwierdzone
w ten sposób przekroczenie należy uznać za trwałe i Komisja nie musi przedstawiać w tym względzie dodatkowych
dowodów.
Zdaniem TS ewentualny częściowy trend spadkowy nie prowadzi do wniosku, że to państwo respektowało wartości
dopuszczalne, do czego było zobowiązane i nie pozwala podważyć stwierdzenia uchybienia, które jest mu w tym
zakresie przypisywane. Wobec powyższego TS uwzględnił pierwszy zarzut.
W drugim zarzucie Komisja twierdziła, że RP uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 23 ust. 1
dyrektywy 2008/50. O ile bowiem w ramach wdrażania tego przepisu dane państwo w planach dotyczących jakości
powietrza korzysta z pewnego zakresu swobody przy doborze środków, jakie zamierza podjąć, o tyle ta swoboda jest
jednak ograniczona wymogiem, aby te środki były właściwe i skuteczne, tak aby w możliwie najkrótszym czasie
rozwiązać problem emisji PM10 w danej strefie i aby położyć kres naruszeniu art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50.
Trybunał uznał, po pierwsze, działania podjęte przez RP są bezskuteczne, o czym świadczą systematyczne i trwałe
przekroczenia dobowych wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w 35 strefach i rocznych wartości
dopuszczalnych dla stężenia PM10 w 9 strefach. Po drugie, z analizy przedstawionych przez RP programów ochrony
powietrza wynika, że nie zawierają one właściwych środków, które pozwalałyby zapewnić możliwie jak najkrótszy
okres przekroczenia. W szczególności w programach ochrony powietrza ustalono terminy – upływające w różnym
czasie w odniesieniu do poszczególnych stref, tj. między 2020 r. a 2024 r. – w których ma zostać położony kres
przekroczeniom wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w otaczającym powietrzu, co oznacza zdaniem TS, że
zakres swobody, jakim dysponuje RP, został wyraźnie przekroczony. Ponadto Komisja twierdziła, że o ile głównym
źródłem zanieczyszczeń atmosferycznych pyłem PM10 w dużej liczbie stref było indywidualne ogrzewanie budynków,
o tyle skuteczność programu wymiany kotłów grzewczych jest wątpliwa, ze względu na brak określenia kryteriów
jakościowych, które miałyby spełniać kotły grzewcze instalowane w miejsce starych urządzeń. Komisja krytykowała
także programy ochrony powietrza dotyczące szeregu konkretnych stref. Tytułem przykładu wskazała, że
w aglomeracji warszawskiej, w której głównym źródłem emisji jest transport, program ochrony powietrza nie zawiera
jednak żadnych informacji ani na temat istnienia, ani na temat charakteru środków wdrażanych w dziedzinie
transportu.
Rzeczpospolita Polska podnosiła w pierwszej kolejności, że przyjmując domniemanie, iż krajowe środki zaradcze są
nieskuteczne ze względu na zarzucane uchybienia przepisom art. 13 dyrektywy 2008/50 w zw. z załącznikiem XI do
tej dyrektywy, Komisja dokonała błędnej wykładni art. 23 ust. 1 ak. 2 tej dyrektywy. Gdyby w istocie tak było, za

skuteczne można by uznać jedynie środki powodujące natychmiastowe ustanie występowania przekroczeń.
W drugiej kolejności RP twierdziła, że środki zaradcze, jakie należałoby podjąć, miałyby istotne konsekwencje
społeczno-gospodarcze. Upowszechnieniu korzystania z odnawialnych źródeł energii stoi również na przeszkodzie
zła sytuacja finansowa polskiego społeczeństwa. W tym kontekście RP podkreślała, że ze względu na znaczne
środki finansowe, jakie są niezbędne do redukcji zanieczyszczających powietrze emisji, władze lokalne słusznie
uznały, że terminy przewidziane w tych programach, które upływają między 2020 r. a 2024 r., są tak krótkie, jak to
możliwe. Co więcej, mimo że w ramach korzystania z zakresu uznania RP była uprawniona do uwzględnienia
niektórych spośród tych parametrów, Komisja ograniczyła się generalnie do przyznania pierwszeństwa ochronie
zdrowia ludzi, nie dokonując oceny krajowych środków zaradczych in concreto, co należało uczynić. W trzeciej
kolejności RP kwestionowała twierdzenie Komisji, że program wymiany kotłów grzewczych nie przewiduje kryteriów
jakościowych. Finansowanie zakupu instalacji grzewczych podlega już w części kryteriom w zakresie wyboru kotłów
spełniających określone normy emisji.
Odnosząc się do stanowisk stron TS podkreślił, że plany dotyczące jakości powietrza mogą być sporządzane
wyłącznie przy założeniu równowagi między celem obniżenia ryzyka zanieczyszczenia a różnymi wchodzącymi w grę
interesami publicznymi i prywatnymi (wyrok Komisja/Bułgaria, pkt 106). Zatem gdy państwo przekracza dopuszczalne
wartości stężeń PM10 w otaczającym powietrzu, nie jest to wystarczająca okoliczność do uznania, że uchybiło ono
zobowiązaniom przewidzianym w art. 23 ust. 1 ak. 2 dyrektywy 2008/50 (wyrok Komisja/Bułgaria, pkt 107). W ocenie
TS z tego przepisu wynika, że o ile państwa członkowskie dysponują pewnym zakresem swobody przy ocenie
środków, jakie należy przyjąć, to jednak w każdym przypadku powinny one zapewnić, aby okres, w którym
dopuszczalne wartości nie są respektowane, był możliwie jak najkrótszy.
Obowiązek sporządzania planów dotyczących jakości powietrza w przypadku przekroczeń wartości dopuszczalnych
dla stężenia PM10 w otaczającym powietrzu ciąży na RP od 11.6.2010 r. Przekroczenia wartości dopuszczalnych były
notowane w Polsce już w tym dniu. Bezsporne jest jednak to, że w przyjętych później przez RP planach upływ
terminów przewidzianych na położenie kresu tym przekroczeniom został ustalony, w zależności od konkretnej strefy,
na czas między 2020 r. a 2024 r., co pozwala temu państwu położyć kres przekroczeniom dopiero 10, a nawet 14 lat
po dniu, w którym zostały one stwierdzone. Polska utrzymywała, że wyznaczone przez nią terminy są w pełni
dostosowane do skali przekształceń strukturalnych niezbędnych do położenia kresu przekroczeniom wartości
dopuszczalnych dla stężeń PM10 w otaczającym powietrzu, zwracając przy tym uwagę na trudności o charakterze
społeczno-gospodarczym i budżetowym związane z potrzebą realizacji znacznych inwestycji technicznych. W ocenie
TS, o ile okoliczności tego rodzaju mogą być brane pod uwagę w ramach zapewniania równowagi, o tyle jednak nie
wykazano, że trudności, na które powołuje się RP i które nie mają charakteru wyjątkowego, są w stanie wykluczyć
możliwość ustalenia krótszych terminów, zwłaszcza że znaczna część planowanych działań polega na zastępowaniu
indywidualnych i zbiorczych kotłów grzewczych bardziej wydajnymi instalacjami. Zdaniem TS argument podniesiony
przez RP nie może sam w sobie usprawiedliwiać wyznaczenia tak długich terminów na eliminację tych przekroczeń
w świetle wymogu, jakim jest zapewnienie, aby okres przekraczania wartości dopuszczalnych był tak krótki, jak to
możliwe. W tym kontekście podjęcie dodatkowych środków, na które powołuje się RP i co do których bezsporny jest
wniosek, że nie mogą one same w sobie skutecznie wyrugować stwierdzonym przekroczeniom wartości
dopuszczalnych dla stężenia PM10 w otaczającym powietrzu, nie jest wystarczające do wypełnienia zobowiązań
wynikających z art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50. Tym samym TS uznał, że drugi zarzut należy uwzględnić.
W trzecim zarzucie Komisja utrzymywała, że RP uchybiła zobowiązaniom, jakie ciążą na tym państwie na podstawie
art. 22 ust. 3 w zw. z załącznikiem XI do dyrektywy 2008/50, poprzez przekraczanie dobowych wartości
dopuszczalnych dla stężenia PM10 powiększonych o margines tolerancji od 1.1.2010 r. do 10.6.2011 r. w trzech
strefach, tj. miasto Radom, pruszkowsko-żyrardowskiej i kędzierzyńsko-kozielskiej, a także od 1 stycznia do
10.6.2011 r. w strefie ostrowsko-kępińskiej.
W okresie obowiązywania przyznanego przez Komisję wyłączenia RP była zobowiązana, w odniesieniu do tych
czterech stref, na podstawie art. 22 ust. 3 dyrektywy 2008/50, do nieprzekraczania dobowych wartości
dopuszczalnych dla stężenia PM10 w otaczającym powietrzu, powiększonych o margines tolerancji na poziomie 50%,
zgodnie z załącznikiem XI do tej dyrektywy. Z przedstawionych przez RP danych liczbowych wynika, że we
wskazanych strefach stężenie PM10 przekraczało wartości dopuszczalne powiększone o margines tolerancji aż do
zakończenia obowiązywania tego wyłączenia. Natomiast RP twierdziła, że trzeci zarzut jest bezzasadny i podnosiła,
że przedstawione przez Komisję dane są nieprecyzyjne, powołując się przy tym na inne dane, dotyczące nie
dobowych, ale rocznych wartości dopuszczalnych.
Trybunał wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 2 dyrektywy 2008/50, w przypadku gdy w określonej strefie lub
aglomeracji zgodność z wartościami dopuszczalnymi dla PM10 określonymi w załączniku XI do tej dyrektywy nie
może być osiągnięta ze względu na szczególne lokalne warunki rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń, niekorzystne
warunki klimatyczne lub transgraniczny charakter zanieczyszczenia, państwo członkowskie zostaje wyłączone
z obowiązku stosowania tych wartości dopuszczalnych do 11.6.2011 r. po spełnieniu warunków określonych w art. 22
ust. 1 oraz wykazaniu przez to państwo, że podjęto wszelkie odpowiednie środki na szczeblu krajowym, regionalnym
i lokalnym w celu dotrzymania terminów. Artykuł 22 ust. 3 stanowi w tym względzie, że w przypadku stosowania art.

22 ust. 2 dane państwo zapewnia, aby wartości dopuszczalne każdego zanieczyszczenia nie były przekraczane
o więcej niż margines tolerancji dla danego zanieczyszczenia określony w załączniku XI do dyrektywy 2008/50. Dla
PM10 margines tolerancji ustalono na poziomie 50% w stosunku do wartości dopuszczalnych. W 2008 r. RP złożyła
na podstawie art. 22 ust. 2 dyrektywy 2008/50 wniosek dotyczący wartości dopuszczalnych dla stężenia PM 10 w 83
strefach. Decyzją z 2009 r. Komisja postanowiła nie zgłaszać sprzeciwu wobec zastosowania do 11.6.2011 r.
odstępstwa dotyczącego obowiązku przestrzegania dobowych wartości dopuszczalnych dla stężenia PM 10
w czterech strefach, tj. miasto Radom, pruszkowsko-żyrardowskiej, kędzierzyńsko-kozielskiej i ostrowsko-kępińskiej.
Z danych przedstawionych Komisji przez RP 26.6.2013 r., wynika, że przekroczenia dobowych wartości
dopuszczalnych dla stężenia PM10 w otaczającym powietrzu powiększone o wynoszący 50% margines tolerancji
zostały stwierdzone od 1.1.2010 r. do 10.6.2011 r. w strefach miasto Radom, pruszkowsko-żyrardowskiej
i kędzierzyńsko-kozielskiej, oraz od 1 stycznia do 10.6.2011 r. w strefie ostrowsko-kępińskiej. Trybunał stwierdził, że
RP nie wypełniła zobowiązań ciążących na tym państwie na podstawie art. 22 ust. 3 dyrektywy 2008/50 w związku
z załącznikiem XI do niej i w konsekwencji uwzględnił trzeci zarzut.
W ramach czwartego zarzutu Komisja twierdziła, że wbrew art. 23 ust. 1 ak. 2 dyrektywy 2008/50, który wymaga, aby
w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych stosowne plany określały odpowiednie działania, tak aby okres,
w którym nie są one dotrzymane, był jak najkrótszy, a polskie regulacje nie przewidują wyraźnie takiego wymogu.
Natomiast RP kwestionowała ten zarzut i wykazywała, że pomimo braku przepisu wyraźnie ustanawiającego
rzeczony wymóg charakter działań, które zostały rzeczywiście przewidziane w programach ochrony powietrza
i w planach działań krótkoterminowych spełnia wymogi prawidłowej transpozycji art. 23 ust. 1 ak. 2 dyrektywy
2008/50.
Zgodnie z orzecznictwem TS transpozycja dyrektywy do prawa krajowego nie wymaga koniecznie formalnego
i literalnego powtórzenia jej przepisów w wyraźnym i specjalnie do tego przeznaczonym przepisie ustawowym lub
wykonawczym, a wystarczający może być ogólny kontekst prawny, jeżeli skutecznie zapewnia to zastosowanie
dyrektywy w pełni, w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny (wyrok Komisja/Polska, C 648/13, pkt 73).
Trybunał stwierdził, że chociaż RP powołuje się na krajowe prawo, aby stwierdzić, że zapewnia ono prawidłowe
stosowanie dyrektywy z punktu widzenia poszanowania wymogu wynikającego z art. 23 ust. 1 ak. 2, to jednak nie
przedstawiła żadnego dowodu na poparcie tej argumentacji. Ponadto, w żadnym z programów ochrony powietrza
przyjętych przez to państwo na szczeblu krajowym czy regionalnym nie uregulowano wyraźnie wymogu, aby te plany
umożliwiały ograniczenie przekroczeń wartości dopuszczalnych w możliwie najkrótszym terminie. W ocenie TS
transpozycja do prawa krajowego dyrektywy 2008/50 przez Rzeczpospolitą Polską rzeczywiście nie jest w stanie
zapewnić pełnego zastosowania tej dyrektywy i Trybunał uwzględnił czwarty zarzut podniesiony przez Komisję.
Reasumując TS orzekł, że Rzeczpospolita Polska:
– przekraczając od 2007 r. do 2015 r. włącznie dobowe wartości dopuszczalne dla stężenia PM10 w 35 strefach
oceny i zarządzania jakością powietrza oraz roczne wartości dopuszczalne dla stężenia PM 10 w 9 strefach oceny
i zarządzania jakością powietrza;
– nie podejmując odpowiednich działań w programach ochrony powietrza zmierzających do zapewnienia, aby okres
występowania przekroczeń wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w powietrzu był możliwie jak najkrótszy;
– przekraczając dobowe wartości dopuszczalne dla stężenia PM10 w powietrzu zwiększone o margines tolerancji
w okresie od 1.1.2010 r. do 10.6.2011 r. w strefach miasto Radom, pruszkowsko-żyrardowskiej i kędzierzyńsko-
kozielskiej, a także w okresie od 1 stycznia do 10.6.2011 r. w strefie ostrowsko-kępińskiej oraz
– nie dokonując prawidłowej transpozycji art. 23 ust. 1 ak. 2 dyrektywy 2008/50,
uchybiła zobowiązaniom ciążącym na tym państwie odpowiednio na podstawie art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50
w zw. z załącznikiem XI do niej, art. 23 ust. 1 ak. 2 tej dyrektywy, a także art. 22 ust. 3 wskazanej dyrektywy w zw.
z załącznikiem XI do niej.
Autorka jest doktorem nauk prawnych, ekspertem ds. prawa gospodarczego, WPiA UKSW w Warszawie
Wyrok TS z 22.2.2018 r., Komisja przeciwko Polsce, C-336/16

Trybunał stwierdził, że Polska uchybiła zobowiązaniom dotyczącym jakości powietrza, naruszając dyrektywę 2008/50. Decyzja TS miała miejsce 22.2.2018 r. Autorka publikacji jest ekspertem ds. prawa gospodarczego.