Decyzja dekretowa jako źródło szkody w razie ubiegania się o odszkodowanie za sprzedaż lokali przejętych na mocy tzw. dekretu warszawskiego

Sąd Najwyższy analizując problem nieważności decyzji administracyjnej w kontekście ubiegania się o odszkodowanie za sprzedaż lokali przejętych na mocy dekretu warszawskiego stwierdził, że decyzja z naruszeniem prawa zezwalająca na sprzedaż lokali nie stanowi źródła szkody. Rozpatrywane są decyzje dotyczące sprzedaży lokali i przyznania prawa użytkowania wieczystego, a także konsekwencje nieważności decyzji administracyjnych z lat 60. i 70. XX wieku.

Tematyka: dekret warszawski, ubieganie się o odszkodowanie, sprzedaż lokali, decyzja administracyjna, nieważność decyzji, Sąd Najwyższy, przepisy dekretu, odpowiedzialność Skarbu Państwa, orzecznictwo SN

Sąd Najwyższy analizując problem nieważności decyzji administracyjnej w kontekście ubiegania się o odszkodowanie za sprzedaż lokali przejętych na mocy dekretu warszawskiego stwierdził, że decyzja z naruszeniem prawa zezwalająca na sprzedaż lokali nie stanowi źródła szkody. Rozpatrywane są decyzje dotyczące sprzedaży lokali i przyznania prawa użytkowania wieczystego, a także konsekwencje nieważności decyzji administracyjnych z lat 60. i 70. XX wieku.

W razie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą
ustanowienia na rzecz byłego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na tej
nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na
obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.; dalej jako: dekret), źródłem poniesionej przez niego
(następców prawnych) szkody nie jest decyzja wydana z naruszeniem prawa, zezwalająca na sprzedaż lokali
w budynku położonym na tej nieruchomości – stwierdził Sąd Najwyższy.
Nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym została objęta dekretem. W 1967 r. dotychczasowym
właścicielom odmówiono prawa własności czasowej. W latach 1976–1985 doszło do zbycia na rzecz najemców
sześciu lokali oraz garażu z przypadającymi na te lokale udziałami w prawie użytkowania wieczystego. Decyzje
o przeznaczeniu lokali do sprzedaży zostały w latach 2010–2011 uznane za wydane z naruszeniem prawa. Następcy
prawni właścicieli nieruchomości domagali się odszkodowania od Skarbu Państwa.
Sąd I instancji uwzględnił ich żądania i zasądził odszkodowanie w łącznej kwocie ponad 2 mln 800 tys. zł uznając, że
źródłem szkody powodów są decyzje obejmujące sprzedaż poszczególnych lokali. Szkoda powodów obejmuje
wartość utraconych lokali i jest następstwem niezrealizowania uprawnienia do przyznania prawa użytkowania
wieczystego nieruchomości. W 2001 r. stwierdzono nieważność decyzji II instancji z 1967 r., a następnie uchylono
decyzję organu I instancji z 1967 r., wznowiono postępowanie w sprawie przyznania uprawnionym prawa
użytkowania wieczystego gruntu i ostatecznie to prawo zostało przyznane powodom. Skoro decyzja pierwotna z 1967
r. została wyeliminowana z obrotu prawnego ex tunc, to nie powstała odpowiedzialność Skarbu Państwa, a prawo
rzeczowe, które wynika ex lege, zostało ostatecznie przyznane powodom. Przyjęcie odpowiedzialności Skarbu
Państwa za szkodę spowodowaną wydaniem decyzji o sprzedaży lokali osobom trzecim oznacza, że nie doszło do
przedawnienia roszczeń odszkodowawczych powodów na podstawie art. 160 § 6 KPA.
Sąd II instancji obniżył wysokość zasądzonego odszkodowania do kwoty ponad 1 mln 960 tys. zł. Stwierdzenie
nieważności decyzji organu II instancji z 1967 r. miało taki skutek, że konieczne stało się ponowne rozpoznanie
wniosku poprzedników prawnych powodów, co nastąpiło w decyzji z 2012 r.
Sąd Najwyższy przedstawia do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów zagadnienie prawne: „Czy w razie stwierdzenia
nieważności decyzji administracyjnej utrzymującej w mocy decyzję administracyjną odmawiającą
ustanowienia na rzecz byłego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na tej
nieruchomości na podstawie przepisów dekretu, źródłem poniesionej przez niego (jego następców
prawnych) szkody może być także wydana z naruszeniem prawa decyzja zezwalająca na sprzedaż lokali
w budynku położonym na tej nieruchomości?”.
W podobnych stanach faktycznych w orzecznictwie SN pojawiły się odmienne stanowiska co do określenia źródła
szkody poniesionych przez następców właścicieli nieruchomości objętych przepisami dekretu, którzy definitywnie
utracili lokale, znajdujące się na tej nieruchomości w wyniku ich sprzedaży przez Skarb Państwa osobom trzecim.
Powstaje bowiem pytanie, z którą wadliwą prawnie decyzją należy łączyć powstanie takiej szkody: z decyzją
odmawiającą przyznania własności czasowej (użytkowania wieczystego) niezależnie od tego, że została ona uznana
decyzją nadzorczą za nieważną lub stwierdzenie takiej nieważność odnosi się tylko do decyzji utrzymującej w mocy
pierwotną decyzję, czy z decyzją pierwotną o zezwoleniu na sprzedaż lokalu (lokali), która inną decyzją nadzorczą
uznana została za wydaną z naruszeniem prawa powodującą nieodwracalne skutki prawne.
W niektórych orzeczeniach sąd wiąże wyłącznie powstanie szkody z pierwotną wadliwą decyzją o odmowie
przyznania własności czasowej (z tzw. decyzją dekretową) przy dostrzeżeniu możliwości uznania także innych
decyzji (np. zezwalających na sprzedaż lokalu) jako deliktów administracyjnych. Przyjmuje się wówczas istnienie
normalnego związku przyczynowego między „decyzją dekretową” a uszczerbkiem majątkowym osób uprawnionych
(zob. wyroku SN z 10.2.2016 r., I CSK 5/14, 
). Wskazuje się, że wadliwa „decyzja dekretowa” powoduje
szkodę w postaci utraty własności budynku, w którym znajdowały się sprzedawane następnie lokale mieszkalne
i w konsekwencji sprzedaż tych lokali przez Skarb Państwa jako nowego właściciela nie ma znaczenia dla powstania
szkody polegającej na utracie prawa do własności lokali (zob. wyrok SN z 30.9.2015 r., I CSK 753/14, 
; wyrok
SN z 21.6.2013 r., I CSK 637/12, 
). Wskazuje się, że decyzje zezwalające na sprzedaż lokali doprowadzają
jedynie do zmiany żądania zwrotu lokalu w naturze na żądanie zapłaty ich równowartości, nie wywołują natomiast
uszczerbku w majątku powodów (zob. wyrok SN z 2.2.2017 r., I CSK 302/16, 
). W uchwale SN stwierdzono,



że w razie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania prawa
do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, źródłem poniesionej przez niego (lub jego następców prawnych) szkody
nie jest decyzja zezwalająca na sprzedaż lokalu w budynku położonym na nieruchomości, także w razie stwierdzenia
jej wydania z naruszeniem prawa (zob. uchwała SN(7) z 3.9.2015 r., III CZP 22/15, OSNC Nr 3/2016, poz. 30,
).
W orzecznictwie prezentowane jest również stanowisko odmienne w zakresie określenia zdarzenia (deliktu
administracyjnego) decydującego o odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkodę w postaci utraty
lokali mieszkalnych. Odchodzi się tu wyraźnie od wskazywania tzw. decyzji dekretowej jako wyłącznego źródła
szkody (zob. wyrok SN z 17.4.2015 r., I CSK 132/14; uchwała SN z 21.8.2014 r., III CZP 49/14, OSNC Nr 5/2015,
poz. 60, 
).
Sąd Najwyższy podkreślił jak trudne są decyzje, które wiążą się z zagadnieniami reprywatyzacyjnymi,
w sytuacji, w której nie ma ustawy reprywatyzacyjnej i na sądy przenosi się obowiązek rozstrzygania
w kwestiach dotyczących sprawiedliwości dziejowej i spraw, które dotyczą nacjonalizacji i aktów sprzed
kilkudziesięciu lat. Sąd Najwyższy wskazał, że związek przyczynowy występuje tylko między decyzją
dekretową a szkodą wyrządzoną byłym właścicielom i ich następcom prawnym wskutek pozbawienia ich
prawa własności nieruchomości i odmówienia prawa własności czasowej, czy też użytkowania wieczystego
w zależności od tego, kiedy decyzja była wydawana. Sprzedaż lokali przez Skarb Państwa, jako nowego
właściciela nie ma znaczenia dla dawnych właścicieli, gdyż oni nie tracili własności, która do nich nie
należała. W ocenie SN, za treścią uchwały przemawia wcześniejsze orzecznictwo SN (zob. uchwała całej IC SN
z 31.3.2011 r., III CZP 112/10, OSNC Nr 7–8/2011, poz. 75, 
), jak również TK, z których wyraźnie wynika, że
trzeba mieć świadomość upływu czasu i tego, że po kilkudziesięciu latach jest konieczne zachowanie praw nabytych
przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 12.5.2015 r., P 46/13, 
; wyrok TK z 28.2.2012 r., K 5/11, 
).
Uchwała SN(7) z 28.3.2018 r., III CZP 46/17







Orzecznictwo SN prezentuje różne stanowiska co do źródła szkody w przypadku utraty lokali mieszkalnych przez właścicieli nieruchomości objętych dekretem warszawskim. Istnieją sporne kwestie związane z odpowiedzialnością odszkodowawczą Skarbu Państwa oraz interpretacją decyzji administracyjnych z przeszłości. SN podkreślił trudność decyzji w sprawach reprywatyzacyjnych bez ustawy reprywatyzacyjnej.