Prawo pobytu partnera obywatela Unii

Trybunał orzekł, że obywatelom państw trzecich, partnerom obywateli Unii, przysługuje prawo do zaskarżenia decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt. Wniosek o kartę pobytową R. Banger został odrzucony, co skłoniło ją do zaskarżenia decyzji. Orzecznictwo Trybunału wskazuje na konieczność przeprowadzenia szczegółowej analizy okoliczności osobistych wnioskodawcy oraz uzasadnienia decyzji odmownej.

Tematyka: Trybunał Sprawiedliwości, partner obywatela Unii, zezwolenie na pobyt, orzecznictwo TS, analiza osobistych okoliczności, decyzja odmowna, zaskarżenie decyzji

Trybunał orzekł, że art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, iż obywatelom państw
trzecich, o których mowa w tym przepisie, powinien przysługiwać, do celów zakwestionowania wydanej
wobec nich decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt, środek zaskarżenia, w następstwie którego
wykonania sąd krajowy będzie mógł ustalić, czy decyzja odmowna opiera się na wystarczająco solidnej
podstawie faktycznej oraz czy były przestrzegane gwarancje proceduralne. Wśród tych gwarancji jest
obowiązek właściwych organów krajowych polegający na przeprowadzeniu szczegółowej analizy osobistych
okoliczności dotyczących wnioskodawcy oraz uzasadnienia każdej odmowy wjazdu lub pobytu.
R. Banger jest obywatelką Republiki Południowej Afryki. Jej partner, P. Rado, jest obywatelem Zjednoczonego
Królestwa. W latach 2008–2010 mieszkali wspólnie w RPA. W maju 2010 r. P. Rado przyjął propozycję zatrudnienia
w Niderlandach i do 2013 r. mieszkali razem w tym państwie członkowskim. R. Banger otrzymała w Niderlandach
kartę pobytową jako „członek rodziny rozszerzonej” obywatela Unii. W 2013 r. postanowili przenieść się do
Zjednoczonego Królestwa. R. Banger zwróciła się do brytyjskiego ministra spraw wewnętrznych o wydanie jej karty
pobytowej. Odmówiono jej ponieważ, że jest jedynie partnerką P. Rada, a zgodnie z art. 9 rozporządzenia z 2006 r.
w sprawie imigracji (w którym została transponowana dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady
z 29.4.2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na
terytorium państw członkowskich) jedynie małżonek lub zarejestrowany partner obywatela Zjednoczonego Królestwa
może zostać uznany za jego członka rodziny. R. Banger zaskarżyła tę decyzję.
Poprzez pytania prejudycjalne sąd odsyłający zmierzał do ustalenia, czy art. 21 ust. 1 TFUE należy interpretować
w ten sposób, że zobowiązuje on państwo członkowskie, którego przynależność państwową posiada obywatel Unii,
do udzielenia zezwolenia na pobyt będącemu obywatelem państwa trzeciego niezarejestrowanemu partnerowi,
z którym ten obywatel Unii pozostaje w stałym, należycie poświadczonym związku, jeżeli obywatel Unii – po
skorzystaniu z prawa do swobodnego przemieszczania się w celu podjęcia pracy w innym państwie członkowskim
zgodnie z warunkami określonymi w dyrektywie 2004/38 – powraca wraz z partnerem do państwa, którego
przynależność państwową posiada, aby w nim przebywać?
Na mocy art. 21 ust. 1 TFUE każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na
terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w Traktatach i w środkach
przyjętych w celu ich wykonania. Dyrektywa 2004/38 ma na celu ułatwienie wykonywania podstawowego
i indywidualnego prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, które jest
bezpośrednio przyznane obywatelom Unii na podstawie art. 21 ust. 1 TFUE (wyroki: O. i B., C-456/12, pkt 35; Coman
i in., C-673/16, pkt 18). Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38 stosuje się ją do wszystkich obywateli Unii, którzy
przemieszczają się do innego państwa członkowskiego lub przebywają w innym państwie członkowskim niż państwo,
którego są obywatelami, oraz do członków ich rodziny, którzy im towarzyszą lub do nich dołączają. Tym samym
przepisy dyrektywy nie dają podstaw do przyznania pochodnego prawa pobytu obywatelom państw trzecich
będących członkami rodziny obywatela Unii w jego państwie pochodzenia (wyrok Coman i in., pkt 20).
Trybunał wskazał, że R. Banger może być objęta zakresem pojęcia „partner, z którym obywatel Unii pozostaje
w stałym, należycie poświadczonym związku” z art. 3 ust. 2 ak. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38. Jednak ta dyrektywa nie
może być w przypadku R. Banger podstawą dla ułatwienia jej przez Zjednoczone Królestwo uzyskania pozytywnego
rozpatrzenia jej wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt.
Z orzecznictwa TS wynika, że w niektórych sytuacjach obywatelom państw trzecich będącym członkami rodziny
obywatela Unii, którym na podstawie dyrektywy 2004/38 nie przysługuje pochodne prawo pobytu w państwie
członkowskim, którego obywatel Unii posiada przynależność państwową, ale takie prawo może zostać im przyznane
na podstawie art. 21 ust. 1 TFUE (wyrok Coman i in., pkt 23). W przypadku braku pochodnego prawa pobytu na
rzecz takiego obywatela państwa trzeciego obywatel Unii nie wyjechałby z państwa, którego przynależność
państwową posiada, w celu skorzystania z prawa pobytu w innym państwie członkowskim z tego względu, że nie
miałby pewności, czy po powrocie do państwa pochodzenia mógłby dalej prowadzić życie rodzinne z tym
obywatelem państwa trzeciego (wyroki: O. i B., pkt 54; Coman i in., pkt 24). Trybunał stwierdził, że warunki
przyznania takiego pochodnego prawa pobytu, co do zasady, nie mogą być bardziej rygorystyczne niż warunki
przewidziane w dyrektywie 2004/38 dla przyznania takiego prawa pobytu obywatelowi państwa trzeciego będącemu
członkiem rodziny obywatela Unii, który skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania
się, osiedlając się w państwie członkowskim innym niż państwo, którego obywatelstwo posiada. Tym samym nawet
jeżeli ta dyrektywa nie obejmuje przypadku powrotu obywatela Unii do państwa pochodzenia w celu pobytu w tym
państwie, powinna być ona stosowana w drodze analogii (wyroki: O. i B., pkt 50, 61; Coman i in., pkt 25).

Trybunał uściślił, że w art. 3 ust. 2 ak. 1 lit. b) tej dyrektywy odniesiono się do partnera, z którym obywatel Unii
pozostaje w stałym, należycie poświadczonym związku. Ten przepis przewiduje, że przyjmujące państwo
członkowskie ułatwia, zgodnie ze swym ustawodawstwem krajowym, wjazd i pobyt tego partnera. Zgodnie
z orzecznictwem TS art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38 nie zobowiązuje państw członkowskich do uznania prawa wjazdu
i pobytu na rzecz obywateli państw trzecich, o których mowa w tym przepisie, lecz nakłada na te państwa obowiązek
pewnego uprzywilejowania wniosków złożonych przez powyżej określonych obywateli państw trzecich w stosunku do
wniosków o wjazd i pobyt składanych przez innych obywateli państw trzecich (wyrok Rahman i in., C-83/11, pkt 21).
Trybunał stwierdził, że obywatel państwa trzeciego pozostający w należycie poświadczonym związku z obywatelem
Unii, który skorzystał ze swobody przemieszczania się i który powraca do państwa członkowskiego, którego posiada
obywatelstwo, aby w nim przebywać, nie powinien w związku z tym powrotem spotkać się z traktowaniem mniej
korzystnym niż to, które jest przewidziane w dyrektywie 2004/38 dla obywatela państwa trzeciego pozostającego
w stałym, należycie poświadczonym związku z obywatelem Unii korzystającego ze swobody przemieszczania się
w państwach członkowskich innych niż to, którego przynależność państwową posiada. W ocenie TS w rozpatrywanej
sprawie należy zastosować w drodze analogii dyrektywę 2004/38, w tym jej art. 3 ust. 2 ak. 1 lit. b) w odniesieniu do
warunków, na jakich należy ułatwić wjazd i pobyt obywateli państw trzecich, o których w niej mowa.
Trybunał orzekł, że art. 21 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zobowiązuje on państwo
członkowskie, którego obywatelstwo posiada obywatel Unii, do ułatwienia udzielenia zezwolenia na pobyt będącemu
obywatelem państwa trzeciego niezarejestrowanemu partnerowi, z którym ten obywatel Unii pozostaje w stałym,
należycie poświadczonym związku, jeżeli obywatel Unii, po skorzystaniu z prawa do swobodnego przemieszczania
się w celu podjęcia pracy w innym państwie członkowskim, zgodnie z warunkami określonymi w dyrektywie 2004/38,
powraca wraz z partnerem do państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiada, aby w nim przebywać.
Poprzez kolejne pytanie prejudycjalne sąd odsyłający zmierzał do ustalenia, czy art. 21 ust. 1 TFUE należy
interpretować w ten sposób, że decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt będącemu obywatelem państwa
trzeciego niezarejestrowanemu partnerowi obywatela Unii, który po skorzystaniu z prawa do swobodnego
przemieszczania się w celu podjęcia pracy w innym państwie członkowskim pochodzenia, powinna opierać się na
szczegółowej analizie osobistych okoliczności dotyczących wnioskodawcy i powinna być uzasadniona?
Z orzecznictwa TS wynika, że państwa członkowskie powinny zgodnie z art. 3 ust. 2 ak. 2 dyrektywy 2004/38
przewidzieć możliwość uzyskania przez osoby, o których mowa w art. 3 ust. 2 ak. 1 tej dyrektywy, decyzji
w przedmiocie ich wniosku opartej na szczegółowej analizie osobistych okoliczności ich dotyczących i – w razie
odmowy – uzasadnionej (wyrok Rahman i in., pkt 22). W ramach tej analizy osobistych okoliczności dotyczących
wnioskodawcy na właściwym organie ciąży obowiązek uwzględnienia różnych czynników, które mogą mieć
znaczenie w zależności od konkretnego przypadku (wyrok Rahman i in., pkt 23). Wobec zarówno braku
precyzyjniejszych przepisów dyrektywy 2004/38, jak i zastosowania w jej art. 3 ust. 2 sformułowania „zgodnie ze
swoim ustawodawstwem krajowym” TS stwierdził, że każde państwo członkowskie dysponuje szerokim zakresem
uznania co do wyboru czynników, które powinny zostać wzięte pod uwagę. Niemniej jednak państwa członkowskie
powinny zapewnić, aby ich ustawodawstwa zawierały kryteria, które są zgodne ze zwykłym rozumieniem określenia
„ułatwia” i które nie pozbawiają tego przepisu skuteczności (effet utile) (wyrok Rahman i in., pkt 24).
Trybunał orzekł, że art. 21 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, że decyzja o odmowie udzielenia
zezwolenia na pobyt będącemu obywatelem państwa trzeciego niezarejestrowanemu partnerowi obywatela Unii –
który to obywatel Unii, po skorzystaniu z prawa do swobodnego przemieszczania się w celu podjęcia pracy w drugim
państwie członkowskim zgodnie z warunkami określonymi w dyrektywie 2004/38, powraca wraz z partnerem do
państwa, którego przynależność państwową posiada, aby w nim przebywać – powinna opierać się na szczegółowej
analizie osobistych okoliczności dotyczących wnioskodawcy i powinna być uzasadniona.
Poprzez czwarte pytanie prejudycjalne sąd odsyłający zmierzał do ustalenia, czy art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38
należy interpretować w ten sposób, że obywatelom państw trzecich, o których mowa w tym przepisie, powinien
przysługiwać, do celów zakwestionowania wydanej wobec nich decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt,
środek zaskarżenia umożliwiający sądowi dokonanie kontroli zarówno w odniesieniu do kwestii prawnych, jak i stanu
faktycznego?
Zgodnie z art. 15 ust. 1 dyrektywy 2004/38 procedury przewidziane w jej art. 30 i 31 stosuje się analogicznie do
wszystkich decyzji ograniczających swobodne przemieszczanie się obywateli Unii i członków ich rodziny,
uzasadnionych względami innymi niż porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego.
Na podstawie art. 31 ust. 1 tej dyrektywy osoby zainteresowane posiadają możliwość odwołania się na drodze
sądowej i, w określonym przypadku, administracyjnej w przyjmującym państwie członkowskim, lub domagać się
dokonania rewizji każdej decyzji podjętej wobec nich ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa
publicznego lub zdrowia publicznego. Przepisy te nie wymieniają jednak wprost osób, o których mowa
w szczególności w art. 3 ust. 2 ak. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38. Rzecznik generalny zauważył, że pojęcie „członek
rodziny” zostało w innych przepisach dyrektywy 2004/38 użyte w taki sposób, że obejmuje ono również osoby
wskazane w art. 3 ust. 2 (pkt 87 opinii). W ocenie TS skoro dyrektywę 2004/38 należy poddawać wykładni zgodnej

z wymogami wynikającymi z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (wyrok ZZ, C-300/11, pkt 50), te
osoby powinny mieć na mocy tego postanowienia prawo do skutecznego środka zaskarżenia takiej decyzji do sądu.
Środek ten umożliwi dokonanie kontroli tej decyzji pod względem faktycznym i prawnym w świetle prawa UE (wyrok
Gaydarov, C-430/10, pkt 41). W związku z tym TS uznał, że gwarancje proceduralne przewidziane w art. 31 ust. 1
dyrektywy 2004/38 mają zastosowanie do osób, o których mowa w jej art. 3 ust. 2 ak. 1 lit. b).
Zgodnie z orzecznictwem TS osoba, o której mowa w art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38 ma prawo do sprawdzenia
przez sąd, czy ustawodawstwo krajowe i jego stosowanie nie wykroczyły poza granice wyznaczonego w tej
dyrektywie zakresu uznania (wyrok Rahman i in., pkt 25). Trybunał stwierdził, że sąd krajowy powinien
w szczególności ustalić, czy zaskarżona decyzja opiera się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej. Ponadto,
kontrola ta powinna dotyczyć poszanowania gwarancji proceduralnych, które mają zasadnicze znaczenie
i umożliwiają sądowi sprawdzenie, czy zaistniały okoliczności faktyczne i prawne, od których zależy wykonanie
uprawnień dyskrecjonalnych (wyrok Fahimian, C-544/15, pkt 45, 46). Wśród tych gwarancji figuruje – zgodnie z art. 3
ust. 2 dyrektywy 2004/38 – obowiązek tych organów polegający na przeprowadzeniu szczegółowej analizy
osobistych okoliczności dotyczących wnioskodawcy oraz uzasadnienia każdej odmowy wjazdu lub pobytu.
Trybunał orzekł, że art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, iż obywatelom państw
trzecich, o których mowa w tym przepisie, powinien przysługiwać, do celów zakwestionowania wydanej
wobec nich decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt, środek zaskarżenia, w następstwie którego
wykonania sąd krajowy będzie mógł ustalić, czy decyzja odmowna opiera się na wystarczająco solidnej
podstawie faktycznej oraz czy były przestrzegane gwarancje proceduralne. Wśród tych gwarancji jest
obowiązek właściwych organów krajowych polegający na przeprowadzeniu szczegółowej analizy osobistych
okoliczności dotyczących wnioskodawcy oraz uzasadnienia każdej odmowy wjazdu lub pobytu.
Źródło: www.curia.eu
Autorka jest doktorem nauk prawnych, ekspertem ds. prawa gospodarczego, WPiA UKSW w Warszawie
Wyrok TS z 12.7.2018 r., Banger, C-89/17

Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie powinny zapewnić możliwość zaskarżenia decyzji o odmowie zezwolenia na pobyt partnerom obywateli Unii. Analiza osobistych okoliczności wnioskodawcy oraz uzasadnienie decyzji są kluczowe. Wniosek R. Banger o kartę pobytową został odrzucony, co skłoniło ją do zaskarżenia decyzji.