Udostępnianie akt stronie poprzez sporządzenie przez organ kopii zgromadzonej dokumentacji

Publikacja omawia udostępnianie akt stronie poprzez sporządzenie przez organ kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy na podstawie art. 73 § 1 KPA. Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do NSA wniosek o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego dotyczącego tego procesu. Artykuł analizuje interpretacje sądów administracyjnych oraz konieczność uwzględniania norm konstytucyjnych w tym zakresie.

Tematyka: udostępnianie akt, art. 73 § 1 KPA, sporządzanie kopii dokumentacji, interpretacje sądów administracyjnych, konstytucyjne prawo dostępu do dokumentów, zmiany technologiczne

W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego
mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych
i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy – wynika z uchwały
Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie 7 sędziów.
Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do NSA wniosek o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego: „Czy w ramach
udostępniania akt stronie, na podstawie art. 73 § 1 KPA, mieści się sporządzenie przez organ, w sposób
wynikający z posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii
dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy?”.
Zgodnie z art. 73 § 1 KPA strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów,
prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności te, w oparciu o art. 73 § 1a KPA, są
dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Odrębne uprawnienie
strony przewidziane jest przez art. 73 § 2 KPA, który przyznaje stronie postępowania prawo żądania uwierzytelnienia
odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione
ważnym interesem strony. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii
i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze
postanowienia, na które służy zażalenie. Regulacje te nie odnoszą się do takiej sytuacji procesowej, w której strona
postępowania wnosi o sporządzenie przez organ odpisu lub odpisów z akt postępowania bez ich uwierzytelnienia.
Orzecznictwo sądów administracyjnych na tle tego zagadnienia jest niejednolite.
Według dominującej linii orzeczniczej, strona postępowania nie może żądać, aby kserokopie dokumentów
znajdujących się w aktach sprawy wykonywał i dostarczał organ administracji. W art. 73 § 1 KPA nie nałożono na
organ prowadzący postępowanie obowiązku sporządzania kopii dokumentacji sprawy, gdyż zgodnie z językowym
brzmieniem tego przepisu czynności w postaci sporządzania notatek, kopii lub odpisów należą do strony,
a sporządzenie kopii na żądanie strony jest możliwe jedynie w przypadku wykazania przez stronę ważnego interesu,
na podstwie art. 73 § 2 KPA (zob. wyrok NSA z 22.1.2016 r., II OSK 1249/14,
; wyrok NSA z 20.5.2014 r., II
OSK 2997/12,
; wyrok NSA z 13.2.2014 r., I OSK 1772/12,
; wyrok NSA z 5.7.2005 r., GSK 898/04,
legalis).Podkreśla się też, że pomimo postępu technicznego w dziedzinie kopiowania i zmian dokonywanych
w przepisach KPA ustawodawca nie wprowadził do KPA prawa do domagania się przez stronę sporządzenia przez
organ kopii wybranych dokumentów z akt sprawy lub kopii całych akt sprawy i jednocześnie nie nałożył na organ
administracji publicznej tego rodzaju obowiązku (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 27.9.2017 r., II SA/Wr 399/17,
; wyrok WSA w Warszawie z 16.12.2016 r., VIII SA/Wa 785/16,
).
W judykatorze prezentowana jest także inna linia orzecznicza, w ramach której wskazuje się na konieczność
wykładni systemowej uwzględniającej w pełni normy konstytucyjne i ogólne zasady prawa administracyjnego, w tym
zasadę prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Konstytucyjne prawo strony dostępu do akt sprawy
należy rozumieć szeroko, nie tylko jako prawo wglądu w akta, prawo sporządzania notatek, odpisów i kopii, ale także
prawo żądania kserokopii dokumentów z akt sprawy, przy czym ich sporządzenie i doręczenie przez organ może być
warunkowane poniesieniem kosztów przez stronę. Akcentuje się przewidziany przez ustawodawcę obowiązek
współdziałania organu przy wykonywaniu przez stronę uprawnień przewidzianych w art. 73 § 1 KPA, co może
oznaczać nie tylko powinność wykonania kserokopii żądanych przez stronę dokumentów, za zwrotem związanych
z tym kosztów, ale również ich doręczenie. Ewentualna odmowa uwzględnienia wniosku strony mogłaby nastąpić
tylko wtedy, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej ilości
dokumentów przewidzianych do kopiowania. Działania organu nie powinny mieć jednak charakteru formalistycznego,
a tylko w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu
dopuszczalne jest wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia
kserokopii dokumentów. Taka interpretacji art. 73 § 1 i la KPA nie oznacza bezwzględnego związania organu
żądaniem strony o doręczenie jej kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające
wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie (zob. wyrok NSA z 16.7.2015 r., II OSK
3043/13,
; wyrok NSA z 14.9.2010 r., II OSK 1676/10,
; postanowienie NSA z 19.1.2010 r., II OSK
2043/09,
).
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich istniejące wątpliwości w orzecznictwie należałoby rozstrzygnąć
opowiadając się za słusznością tej linii orzeczniczej, która podkreśla konieczność dążenia do rzeczywistego
zapewnienia w postępowaniu administracyjnym konstytucyjnego prawa dostępu do dokumentów. Strona musi mieć

możliwość utrwalenia na własne potrzeby materiałów postępowania, które toczy się z jej udziałem. Jeżeli nie jest ona
w stanie dokonać takiego utrwalenia za pomocą własnych urządzeń, gdyż ich nie posiada albo nie potrafi się nimi
posługiwać, to organ administracji – posiadający możliwość – powinien sporządzić dla strony takie kserokopie.
Konieczne jest również uwzględnianie w procesie wykładni zmian technologicznych, które nastąpiły od momentu
uchwalenia przepisów KPA. W ciągu tego czasu powszechnie dostępne stały się rozmaite urządzenia kopiujące,
pozwalające stosunkowo szybko sporządzać kopie dokumentów, które są standardowym wyposażeniem urzędów
administracji publicznej. Ponadto z art. 73 § 1a KPA wynika wręcz udostępniania akt sprawy poza lokalem organu
i podczas nieobecności pracownika tego organu (z wyjątkiem przekazania akt w ramach pomocy prawnej innemu
organowi administracji publicznej), co czyni bardzo utrudnionym samodzielne (lub za pośrednictwem podmiotu
trzeciego) sporządzenie kopii dokumentacji sprawy za pomocą urządzeń kserograficznych.
Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwalę, przy jednym zdaniu odrębnym, w której uznał, że organ ma
obowiązek udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 KPA, również poprzez sporządzenie na wniosek
strony kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w sposób wynikający z możliwości technicznych
i organizacyjnych organu. Posiadanie odpowiednich urządzeń kopiujących i umiejętność posługiwania się
nimi, nie może być barierą w korzystaniu z przyznanych stronom postępowania administracyjnego
uprawnień, prowadząc do różnicowania ich sytuacji procesowej ze względu na posiadane kompetencje
technologiczne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że każdą sprawę trzeba badać
indywidualnie.
Uchwała NSA z 8.10.2018 r., I OPS 1/18

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ ma obowiązek udostępnienia akt stronie również poprzez sporządzenie kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Podkreślono konieczność rozstrzygania spraw indywidualnie. Publikacja wskazuje na potrzebę rzeczywistego zapewnienia stronom prawa dostępu do dokumentów oraz uwzględniania zmian technologicznych w procesie udostępniania akt.