Obowiązki przewoźnika
Państwa członkowskie nie mogą nakładać na przewoźników obowiązku przeprowadzania kontroli paszportów i dokumentów pobytowych pasażerów będących obywatelami państw trzecich przed przekroczeniem granicy wewnętrznej strefy Schengen, pod groźbą nałożenia kary pieniężnej. Sprawa dotyczyła zakazu nakładania obowiązku przeprowadzania kontroli podczas przewozów wewnątrz Unii na przewoźników, a nie policję, zgodnie z art. 21 rozporządzenia Nr 562/2006.
Tematyka: przewoźnik, kontrole dokumentów podróży, strefa Schengen, TS, Touring Tours und Travel, C-412/17, C-474/17
Państwa członkowskie nie mogą nakładać na przewoźników obowiązku przeprowadzania kontroli paszportów i dokumentów pobytowych pasażerów będących obywatelami państw trzecich przed przekroczeniem granicy wewnętrznej strefy Schengen, pod groźbą nałożenia kary pieniężnej. Sprawa dotyczyła zakazu nakładania obowiązku przeprowadzania kontroli podczas przewozów wewnątrz Unii na przewoźników, a nie policję, zgodnie z art. 21 rozporządzenia Nr 562/2006.
Państwa członkowskie nie mogą nakładać na przewoźników obowiązku przeprowadzania kontroli paszportów i dokumentów pobytowych pasażerów będących obywatelami państw trzecich i nieposiadających dokumentów podróży przed przekroczeniem przez nich granicy wewnętrznej strefy Schengen, pod groźbą nałożenia na tych przewoźników kary pieniężnej. Stan faktyczny T. spółka z siedzibą w RFN oraz S. spółka z siedzibą w Hiszpanii (dalej jako: przewoźnicy) oferują przewozy autokarowe obsługujące regularne połączenia do RFN przez granice niemiecko-holenderską i niemiecko-belgijską. Uznając, że te przedsiębiorstwa przewiozły do Niemiec znaczną liczbę cudzoziemców nieposiadających wymaganych dokumentów podróży, co stanowiło naruszenie § 63 ust. 1 niemieckiej ustawy (dalej jako: AufenthG), dyrekcja policji skierowała do nich „ostrzeżenie”, zgodnie z którym dalsze naruszenia spowodują nałożenie na nie zakazu, o którym mowa w § 63 ust. 2 AufenthG. Zgodnie z tym przepisem organ może zakazać przewoźnikowi przewozu cudzoziemców na terytorium RFN dokonywanego z naruszeniem ust. 1 oraz zagrozić mu nałożeniem kary pieniężnej w razie naruszenia tego zakazu. Następnie dyrekcja policji wydała decyzje o nałożeniu na nich tych zakazów wraz z zagrożeniem nałożenia kar pieniężnych w wysokości 1000 EUR za każde kolejne naruszenie. Pytanie prejudycjalne Poprzez pytania prejudycjalne sąd odsyłający dążył do ustalenia, czy wykładni art. 67 ust. 2 TFUE oraz art. 20 i 21 rozporządzenia (WE) Nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15.3.2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.Urz. L 105 z 2006 r., s. 1) należy dokonywać w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, które zobowiązują przedsiębiorstwa transportu autokarowego zapewniające regularne przewozy transgraniczne w obrębie strefy Schengen na terytorium tego państwa do przeprowadzania kontroli paszportów i dokumentów pobytowych pasażerów przed przekroczeniem granicy wewnętrznej, aby nie dopuścić do przewozu na terytorium krajowe obywateli państw trzecich nieposiadających tych dokumentów podróży? Stanowisko TS Z orzecznictwa TS wynika, że skoro kontrole rozpatrywane w postępowaniach głównych nie są przeprowadzane „na granicy” lub „w chwili przekraczania granicy”, lecz co do zasady w obrębie terytorium państwa członkowskiego, w niniejszym przypadku państwa, w którym pasażerowie wchodzą na pokład autokaru, rozpoczynając podróż transgraniczną, te kontrole nie stanowią odprawy granicznej, której zabrania art. 20 rozporządzenia Nr 562/2006, lecz odprawę na terytorium państwa członkowskiego, o której mowa w art. 21 tego rozporządzenia (wyroki: Melki i Abdeli, C-188/10 i C-189/10, pkt 68; Adil, C-278/12 PPU, pkt 56). W rozpatrywanym przypadku właściwe organy państw członkowskich nakładają na przedsiębiorstwa przewozowe obowiązek przeprowadzania, pod groźbą nałożenia kary pieniężnej, kontroli dokumentów podróży, która normalnie przeprowadzana jest przez organy policyjne lub organy do nich podobne. Wobec tego, mimo że te przedsiębiorstwa nie są wyposażone w uprawnienia władcze, przeprowadzają te kontrole na polecenie oraz pod nadzorem organów posiadających takie uprawnienia. Kontrole te, mimo że przeprowadzane przez przewoźników, objęte są zakresem art. 21 lit. a) rozporządzenia Nr 562/2006. Gdyby było inaczej, przepis ten mógłby z łatwością być obchodzony, co mogłoby godzić w jego skuteczność (effet utile). Z orzecznictwa TS wynika, że przesłanki wymienione w art. 21 lit. a) zd. 2 rozporządzenia Nr 562/2006 stanowią wskazówki istnienia skutku równoważnego z odprawą graniczną. W razie wystąpienia którejkolwiek z tych przesłanek dane kontrole są dozwolone tylko wówczas, gdy możliwość ich przeprowadzania jest ograniczona, na gruncie przepisów prawa krajowego, które je ustanawiają, szczegółowymi zasadami i ograniczeniami, które same również są wystarczająco precyzyjne i szczegółowe, jeśli chodzi o intensywność, częstotliwość oraz selektywność tych kontroli. Im więcej zatem przesłanek, którym odpowiadają przepisy prawa krajowego z uwagi na cel, jakiemu mają służyć kontrole przeprowadzane w strefie przygranicznej, obszar terytorialny, w obrębie którego owe kontrole można przeprowadzać, oraz różnice w podstawach tych kontroli oraz podstawach kontroli przeprowadzanych na pozostałej części terytorium danego państwa członkowskiego, tym ściślejsze i ściślej przestrzegane powinny być owe szczegółowe zasady i ograniczenia (wyrok A, C-9/16, pkt 38–41). Trybunał wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 9–11 rozporządzenia Nr 562/2006 działanie to służy z jednej strony upewnieniu się, że danym osobom można zezwolić na wjazd na terytorium państwa członkowskiego lub na opuszczenie tego terytorium, a z drugiej strony uniemożliwieniu tym osobom uniknięcia odprawy granicznej. Są to kontrole, które mogą być wykonywane w sposób rutynowy (wyrok Adil, pkt 61). Tymczasem z przepisów wykonawczych do AufenthG wynika, że obowiązek przeprowadzenia kontroli dokumentów podróży wynikający z § 63 ust. 1 AufenthG służy upewnieniu się, że dany obywatel państwa trzeciego „spełnia ustanowione w § 13 ust. 1 AufenthG warunki przekroczenia granicy”. Ten ostatni przepis nakłada na cudzoziemców obowiązek posiadania przy wjeździe na terytorium krajowe i wyjeździe z niego uznawanego i ważnego paszportu albo dokumentu zastępczego oraz obowiązek poddania się policyjnej kontroli ruchu transgranicznego. Zdaniem TS celem rozpatrywanej kontroli jest przeprowadzenie „kontroli granicznej” w rozumieniu art. 21 lit. a) zd. 2 ppkt (i) rozporządzenia Nr 562/2006, ponieważ służą one sprawdzeniu, czy zostały spełnione warunki wjazdu do państw członkowskich należących do strefy Schengen w zakresie posiadania wymaganych dokumentów podróży. Trybunał przyjął, że kontrole, których obowiązek przeprowadzenia został na mocy decyzji wydanych na podstawie § 63 ust. 2 AufenthG nałożony na przewoźników obsługujących niektóre transgraniczne połączenia autokarowe, opierają się na ogólnych informacjach i doświadczeniu policyjnym w zakresie potencjalnych zagrożeń dla bezpieczeństwa publicznego. Wynika to z okoliczności, że te decyzje wydawane są dopiero po wystosowaniu wcześniej do zainteresowanych przewoźników ostrzeżenia w związku ze stwierdzeniem przypadków przedostawania się na terytorium niemieckie cudzoziemców bez wymaganych dokumentów podróży za pośrednictwem niektórych połączeń, które ci przewoźnicy obsługują. Odmiennie jest z w przypadku obowiązku przewidzianego w § 63 ust. 1 AufenthG, ponieważ ten obowiązek ma charakter generalny i dotyczy wszystkich transgranicznych połączeń autokarowych, niezależnie od zachowania danej osoby bądź wystąpienia okoliczności grożących naruszeniem porządku publicznego (wyrok Adil, pkt 55). Kontrole dokumentów podróży przeprowadzane przez pracowników przewoźników na podstawie § 63 AufenthG z samej swej natury są mniej intensywne niż kontrole przeprowadzane przez policję, ponieważ ci pracownicy nie posiadają ani doświadczenia, ani środków, takich jak dostęp do baz danych, ani uprawnień władczych, które mają policja lub podobne organy. Z tego powodu są oni w stanie wykrywać jedynie przypadki oczywistych fałszerstw paszportów. Poza tym z AufenthG wynika, że kontrole dokumentów podróży mają być przeprowadzane w sposób systematyczny w odniesieniu do wszystkich osób podróżujących w ramach wszystkich transgranicznych połączeń autokarowych. Paragraf 63 ust. 1 AufenthG nie zawiera bowiem żadnych zasad szczególnych ani ograniczeń ustalających intensywność, częstotliwość i selektywność kontroli przeprowadzanych na tej podstawie prawnej (wyrok Adil, pkt 57–59). W ocenie TS nie ma również wątpliwości, że owe kontrole nie mają charakteru wyrywkowego. Trybunał wskazał, że okoliczność, iż w niniejszej sprawie rozpatrywane kontrole charakteryzują się bezpośrednim związkiem z przekroczeniem granicy wewnętrznej, gdyż to właśnie to zdarzenie jest podstawą ich przeprowadzenia, jest szczególnym przejawem „skutku równoważnego z odprawą graniczną”, o którym mowa w art. 21 lit. a) rozporządzenia Nr 562/2006. Jest tak tym bardziej, że kontrole wymagane na mocy § 63 AufenthG oraz kontrole przeprowadzane na pozostałej części terytorium niemieckiego mają różne podstawy prawne. Sąd odsyłający stwierdził, że § 63 AufenthG jest stosowany tylko do tych połączeń przewozów autokarowych, które przecinają granice wewnętrzne strefy Schengen, i nie obejmuje połączeń odbywających się w obrębie terytorium niemieckiego. W tych okolicznościach, z uwagi na wystąpienie szeregu przesłanek wymienionych w art. 21 lit. a) zdanie pierwsze rozporządzenia Nr 562/2006, ocenę ich wagi oraz brak w AufenthG szczegółowych zasad i ograniczeń regulujących intensywność, częstotliwość i selektywność kontroli przeprowadzanych na podstawie § 63 ust. 1 AufenthG, TS uznał, że owe kontrole mają „skutek równoważny z odprawą graniczną”, zakazany przez art. 21 lit. a) zdanie pierwsze tego rozporządzenia. Reasumując TS orzekł, że wykładni art. 67 ust. 2 TFUE oraz art. 20 i 21 rozporządzenia Nr 562/2006 należy dokonywać w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, takim jak rozpatrywane w postępowaniach głównych, które zobowiązują przedsiębiorstwa transportu autokarowego zapewniające regularne przewozy transgraniczne w obrębie strefy Schengen na terytorium tego państwa do przeprowadzania kontroli paszportów i dokumentów pobytowych pasażerów przed przekroczeniem przez nich granicy wewnętrznej, aby nie dopuścić do przewozu na terytorium krajowe obywateli państw trzecich nieposiadających tych dokumentów podróży, oraz które w celu zapewnienia przestrzegania tego obowiązku kontroli upoważniają organy policyjne do wydawania decyzji zakazujących takiego przewozu, pod groźbą nałożenia na przedsiębiorstwa przewozowe kary pieniężnej w razie stwierdzenia, że dokonały one przewozu na to terytorium obywateli państw trzecich nieposiadających owych dokumentów podróży. Rozpatrywana przez TS sprawa dotyczy kontroli przeprowadzanej wobec pasażerów rozpoczynając podróż transgraniczną, czyli odprawy na terytorium państwa członkowskiego, o której mowa w art. 21 rozporządzenia Nr 562/2006. Z powyższego wyroku wynika zakaz nakładania, pod groźbą kary pieniężnej, na przewoźników obowiązku przeprowadzania kontroli podczas przewozów wewnątrz Unii. Dotyczy to kontroli dokumentów umożliwiających legalny wjazd i pobyt obywatelom państw trzecich. Przy czym uprawnienia policji w tym zakresie pozostają niezmienne, zgodnie z przywołanym przepisem. Trybunał przeprowadził również, mającą znacznie praktyczne, analizę wskazując elementy umożliwiające uznanie danego mechanizmu kontroli za środek o „skutku równoważnym z odprawą graniczną” w rozumieniu art. 21 lit. a) rozporządzenia Nr 562/2006. Wyrok TS z 13.12.2018 r., Touring Tours und Travel, C-412/17 i C-474/17
Trybunał uznał, że kontrole przeprowadzane przez pracowników przewoźników na podstawie § 63 AufenthG są mniej intensywne niż kontrole policji, co może prowadzić jedynie do wykrywania oczywistych fałszerstw paszportów. Decyzje nałożenia zakazu przewozu obywateli państw trzecich bez odpowiednich dokumentów podróży oparte są na ogólnych informacjach i doświadczeniu policyjnym. Wyrok TS z 13.12.2018 r., Touring Tours und Travel, C-412/17 i C-474/17.