Odwołanie w sprawie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste do Sądu Administracyjnego

W uchwale z 17.12.2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zagadnienie prawne dotyczące dopuszczalności skargi do Sądu Administracyjnego w przypadku odmowy przywrócenia terminu do zakwestionowania podwyżki opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się o rozstrzygnięcie tej kwestii prawnej.

Tematyka: Sąd Administracyjny, opłata za użytkowanie wieczyste, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Rzecznik Praw Obywatelskich, kontrola sądów administracyjnych

W uchwale z 17.12.2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny (I OPS 2/18) rozstrzygnął przedłożone przez
Rzecznika Praw Obywatelskich zagadnienie prawne dotyczące dopuszczalności skargi do Sądu
Administracyjnego, jeśli Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówi obywatelowi przywrócenia terminu
do zakwestionowania podwyżki opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu.
Stan faktyczny
Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie
następującego zagadnienia prawnego:”Czy dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na postanowienie
Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że
aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości?” (art. 78 ust. 2 ustawy
z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, dalej jako: GospNierU)”.
Stan prawny
Użytkownik, który korzysta z użytkowania wieczystego gruntu, należącego do skarbu Państwa lub jednostki
samorządu terytorialnego, uiszcza za to opłatę roczną. W przypadku, gdy nastąpi podwyżka opłaty, użytkownik
gruntu może jej nie zaakceptować. Ma wówczas prawo, w terminie 30 dni, złożyć do Samorządowego Kolegium
Odwoławczego wniosek o ustalenie, czy podwyżka opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej
wysokości. Na etapie sprawy w Samorządowym Kolegium Odwoławczym stosuje się przepisy Kodeksu
postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: KPA). Od orzeczenia Samorządowego Kolegium
Odwoławczego można wnieść sprzeciw. Sprawę rozpatruje wówczas sąd cywilny, którego zadaniem jest zbadanie,
czy istnieją przesłanki do aktualizacji opłaty. Jest to mieszany, administracyjno-sądowy tryb rozstrzygania sporów
o ustalenie wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu.
Ten mieszany tryb rozstrzygania sporów o ustalenie wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu
i zagadnienie dopuszczalności kontroli czynności Samorządowych Kolegiów Odwoławczych przez sądy
administracyjne znalazły odbicie w rozbieżnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazuje Rzecznik Praw
Obywatelskich „chodzi tu o sytuacje, gdy użytkownik wieczysty wystąpi o przywrócenie terminu do złożenia wniosku
o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, a Kolegium
odmówi uwzględnienia jego wniosku”. RPO podkreśla, że w orzecznictwie NSA „pojawiają się rozbieżności co do
tego, czy na takie postanowienie Samorządowych Kolegiów Odwoławczych służy skarga do sądu administracyjnego,
czy też skarga na takie rozstrzygnięcie Kolegium podlega odrzuceniu bez jej merytorycznego zbadania, jako
wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego”.
Można wskazać na dwa stanowiska zajmowane przez sądy administracyjne w powyższej sprawie. Przyjmując
pierwsze stanowisko sąd wskazywał, że „taka decyzja SKO nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, a skargę
sąd administracyjny powinien odrzucić”. W uzasadnieniu podaje się wówczas, że postępowanie w sprawie
o ustalenie wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu w każdym stadium dotyczy sprawy cywilnej,
a zakres właściwości sądów administracyjnych do badania skarg na postanowienia ograniczono do postanowień
wydawanych w postępowaniu administracyjnym. Według drugiego stanowiska taka decyzja SKO może podlegać
kontroli sądu administracyjnego. Decyzję tą można wówczas potraktować jako postanowienie wydane
w postępowaniu administracyjnym, kończące postępowanie w rozumieniu przepisów regulujących postępowanie
przed sądami administracyjnymi.
Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że istniejące w orzecznictwie sądów rozbieżności należy usunąć. Patrząc na
problem z perspektywy ochrony praw i wolności obywatelskich, Rzecznik opowiedział się za dopuszczalnością
przeprowadzania przez sądy administracyjne kontroli tego rodzaju postanowień SKO. Rzecznik podkreślił, iż
w omawianej sprawie należy uwzględnić przede wszystkim realizację wartości konstytucyjnych
zagwarantowanych w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 ustawy z 2.4.1997 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr
78, poz. 483). Odnoszą się one do prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej
zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przy czym żadna ustawa nie może nikomu zamykać
drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Przyjęcie odmiennego stanowiska, zdaniem Rzecznika,
mogłoby prowadzić do sytuacji, w której rozstrzygnięcia SKO pozbawione byłyby jakiejkolwiek kontroli. Trybunał
Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że „w państwie prawnym prawo do sądu nie może być rozumiane jedynie
formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony
praw na drodze sądowej”.

W związku z powyższym, NSA podjął uchwałę, którą rozstrzygnął, że na postanowienie SKO odmawiające
przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste
gruntu jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Uchwała NSA usuwa, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, „stan niepewności prawnej, który zaistniał w związku
z rozbieżnościami w orzecznictwie NSA w sprawach dotyczących aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie
wieczyste nieruchomości”. Pozostaje ona w zgodzie z postulatem Rzecznika Praw Obywatelskich, dotyczącym
objęcia kontrolą sądów administracyjnych tego rodzaju postanowień SKO zapadłych w postępowaniu
aktualizacyjnym.
Uchwała NSA z 17.12.2018 r. I OPS 2/18

Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, że na decyzję SKO odmawiającą przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Uchwała ta usuwa stan niepewności prawnej związany z rozbieżnościami w orzecznictwie NSA w sprawach dotyczących aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości.