Sejm i Rzecznik Praw Obywatelskich za niekonstytucyjnością przepisów o gminnej ewidencji zabytków

Procedura włączania nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, uregulowana w ustawie z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, została uznana przez Rzecznika Praw Obywatelskich za niekonstytucyjną. Właściciele obiektów skarżą na brak możliwości zakwestionowania wpisu do ewidencji, co ogranicza ich prawa własności.

Tematyka: gminna ewidencja zabytków, Rzecznik Praw Obywatelskich, niekonstytucyjność, prawa własności, Marszałek Sejmu

Procedura włączania nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, uregulowana w ustawie z 23.7.2003 r.
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej jako OchrZabU), jest
zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich niekonstytucyjna, gdyż właściciel obiektu nie może skutecznie
zakwestionować takiego wpisu, a często nawet nie jest o nim informowany.
Stan faktyczny
Właściciele nieruchomości włączanych do gminnej ewidencji zabytków skarżą do Rzecznika Praw Obywatelskich
procedury związane z wpisem ich nieruchomości do ewidencji. Właściciele obiektów włączanych do gminnej
ewidencji zabytków nie mogą skutecznie zakwestionować takich wpisów, a często nie są w ogóle o nich informowani.
Nadmiernie ogranicza to ich prawa własności do nieruchomości i jest, zdaniem RPO, niekonstytucyjne. Skarżone
przez właścicieli nieruchomości procedury dotyczą także możliwości udziału konserwatora zabytków
w postępowaniach inwestycyjno-budowlanych i możliwość ich blokowania.
Zdaniem skarżących i RPO wpływa to m.in. na racjonalność decyzji o zakupie nieruchomości. Zdaniem Rzecznika,
w przypadku gdy „dopiero co nabyta nieruchomość została bez wiedzy właściciela uznana za zabytek, budzi to
i u nabywcy, i u sprzedającego poczucie bycia oszukanym przez władze publiczne – skoro przedmiotem kupna był
obiekt o innych cechach faktycznych i prawnych niż strony transakcji myślały”. Ponadto Rzecznik Praw
Obywatelskich podniósł, że wzgląd na lepszą ochronę zabytku i zapobieżenie np. ewentualnej dewastacji obiektu,
uzasadnia jak najszybsze powiadomienie właścicieli, że dysponują szczególnym dobrem kultury.
Począwszy od 2012 roku Rzecznik Praw Obywatelskich wielokrotnie zwracał się do Ministra Kultury i Dziedzictwa
Narodowego i wskazywał na potrzebę zapewnienia ochrony prawnej dla właścicieli kwestionujących wpis do gminnej
ewidencji zabytków. W sprawach tych nie prowadzi się postępowania administracyjnego, a co za tym idzie – nie
wydaje się decyzji administracyjnej.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich jest to „nie do pogodzenia z gwarancjami konstytucyjnymi ochrony prawa
własności”. Jak podkreśla Rzecznik, według art. 64 Konstytucji każdy ma prawo do własności, która podlega równej
dla wszystkich ochronie prawnej i może być ograniczona tylko ustawą i jedynie w zakresie, w jakim nie narusza ona
istoty prawa własności.
Stan prawny
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego trafiła skarga obywatela, który podważał wpis swojej nieruchomości do
gminnego rejestru zabytków. Zdaniem skarżącego budynek nie miał cech zabytku. Wojewódzki Sąd Administracyjny
skargę oddalił i uznał, że „skoro ani ustawa, ani rozporządzenie ministra nie precyzują, jakie czynności, w jakim trybie
i formie powinny być dokonane przy włączaniu do ewidencji, to wystarczy sprawdzenie karty adresowej obiektu,
uzupełnione oświadczeniem konserwatora zabytków”. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że
„przepisy nie precyzują, jak sprawdzać karty adresowe obiektu ani też jaki tę czynność dokumentować. Powoduje to,
że każdy przejaw aktywności organu staje się prawidłowy, a kontrola sądowoadministracyjna – formalna”. Wobec
powyższego WSA stanął na stanowisku, że nie może zweryfikować, czy dany obiekt rzeczywiście jest zabytkiem
i czy ograniczenie własności jest uzasadnione.
W 2018 r. omawianą sprawą zajął się NSA, kierując do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne, w którym
zakwestionował zgodność art. 22 ust. 5 pkt 3 OchrZabU z Konstytucją. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że
kwestionowane przepisy ograniczają prawo własności nieruchomości poprzez dowolne i arbitralne włączanie jej do
ewidencji, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej (II OSK 2781/17).
Do postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym przyłączył się Rzecznik Praw Obywatelskich, który wniósł
o uznanie, że zaskarżony przepis jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz
z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie
4.11.1950 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61 poz. 284). Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że „art. 64 Konstytucji
gwarantuje obywatelom poszanowanie prawa własności i innych praw majątkowych oraz ochronę tego prawa –
równą dla wszystkich. Normy te dopełnia wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasada proporcjonalności. Zbliżone
gwarancje zawiera też Konwencja, która głosi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego
mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach
przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego”.

Omawianym zagadnieniem zajął się nawet Europejski Trybunał Praw Człowieka. Rozpatrując sprawę Potomscy
przeciw Polsce o naruszenie gwarancji, bo państwo nie zapewniło odpowiednich procedur ochronnych co do
naruszonego prawa własności. Za naruszenie prawa własności uznano w tej sprawie umożliwienie wykupu
nieruchomości bądź jej wywłaszczenia na wniosek właściciela, którego całkowicie pozbawiono możliwości
korzystania z własności, ze względu na jej walory zabytkowe.
Problemami związanymi z niekonstytucyjnością procedury włączania nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków
zainteresował się również Marszałek Sejmu, który wniósł o „uznanie niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu
w zakresie, w jakim umożliwia ujęcie w gminnej ewidencji zabytków nieruchomości bez zapewnienia właścicielowi
gwarancji ochrony jego praw przed dokonaniem takiego ujęcia”. Marszałek, podobnie jak Rzecznik Praw
Obywatelskich, wskazał, że jest to niezgodne z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz
z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie
4.11.1950 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61 poz. 284).
Komentarz
Dzięki zainteresowaniu Rzecznika Praw Obywatelskich omawianym problemem, w listopadzie 2017 r. Minister
Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformował o utworzeniu zespołu do opracowania projektu ustawy regulującej
sprawy ochrony zabytków. Ponadto Minister zadeklarował, że wcześniej możliwa byłaby nowelizacja rozporządzenia
Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26.5.2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków.
Resort zapowiedział, że zmiana dotyczyłaby:
● wprowadzenia obowiązku zawiadamiania właściciela zabytku przez wojewódzkiego konserwatora zabytków
o włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz o wyłączeniu z niej,
● wprowadzenia obowiązku zawiadamiania właściciela zabytku przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta)
o włączeniu zabytku do gminnej ewidencji zabytków oraz o wyłączeniu z niej,
● dodania przepisu, że porozumienie organu prowadzącego gminną ewidencję zabytków z wojewódzkim
konserwatorem zabytków co do ujęcia w ewidencji zabytku, który nie jest wpisany do rejestru zabytków ani nie został
włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków, ma formę pisemną, a stanowisko wojewódzkiego konserwatora
o zasadności włączenia zabytku do ewidencji wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę na konieczność zapewnienia lepszej ochrony prawnej dla właścicieli nieruchomości w kontekście procedury włączania ich do gminnej ewidencji zabytków. Problem ten zainteresował również Marszałka Sejmu, który podjął działania w celu uznanie niekonstytucyjności przepisu dotyczącego braku gwarancji ochrony praw właścicieli.