Ustalenie zmiany sposobu korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste w związku z ustawą przekształceniową

Jednostki samorządu terytorialnego muszą ustalić, czy doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie nowych przepisów. Proces ten może wpłynąć na wysokość opłat za użytkowanie wieczyste oraz prowadzić do zweryfikowania sposobu wykorzystania nieruchomości. Warto zwrócić uwagę na możliwość zmiany stawki opłaty w przypadku trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości.

Tematyka: przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, ustalenie sposobu korzystania z nieruchomości, zmiana stawki opłaty, użytkowanie wieczyste, właściciel publiczny, użytkownik wieczysty

Jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy z 20.7.2018 r. o przekształceniu prawa
użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów
(Dz.U. z 2018 r. poz. 1716 ze zm.), która weszła w życie 1.1.2019 r., mają obowiązek ustalenia czy z dniem
1.1.2019 r. doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Mimo że przekształcenie na podstawie powołanej ustawy z 20.7.2018 r. następuje z mocy prawa, rolą
(dotychczasowego) publicznego właściciela nieruchomości jest ocena, czy w danym przypadku mamy do czynienia
z gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe. Inaczej: podmiot, który jest zobowiązany do wydania zaświadczenia
potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności musi wcześniej dokonać
ustalenia, czy faktycznie mamy do czynienia z nieruchomością wykorzystywaną na cele mieszkaniowe (według stanu
na 1.1.2019 r.).
Jak ustala się sposób korzystania z nieruchomości?
Konieczność dokonania takich ustaleń przez właścicieli publicznych staje się także okazją do uporządkowania wielu
stanów faktycznych. Nie jest bowiem tak, że o każdej zmianie sposobu korzystania z nieruchomości w ramach
użytkowania wieczystego właściciel tej nieruchomości dowiaduje się od razu (o ile w ogóle taką wiedzę ma) i w ślad
za tym niezwłocznie dokonuje korekty stawki za użytkowanie wieczyste i w konsekwencji także wysokości opłaty
z tego tytułu.
Ustawa przekształceniowa stała się zatem dla właścicieli publicznych, którzy oddali swoje nieruchomości
w użytkowanie wieczyste przyczynkiem do zweryfikowania w bardzo szerokim zakresie czy opłaty za
użytkowanie wieczyste są ustalone na właściwym poziomie. Z praktyki wynika bowiem, że takich
„przeglądów” nie dokonuje się systematycznie, ale raz na kilka lat.
W tym miejscu konieczne jest także wskazanie, w oparciu o jakie kryteria właściciele publiczni czynią ustalenia, w jaki
sposób wykorzystywana jest ich nieruchomość w ramach prawa użytkowania wieczystego. Ustawy nie wskazują,
w jaki sposób należy to ustalać, a zatem dopuszczalne są wszelkie środki dowodowe temu służące. W praktyce
najczęściej okoliczności te ustala się na podstawie dokumentów: wpisów w ewidencji gruntów i budynków, wpisów
w księgach wieczystych, decyzji o warunkach zabudowy, pozwoleń na budowę, pozwoleń na użytkowanie. Ustalenia
te mają charakter ustaleń formalnych, ale nic nie stoi na przeszkodzie, żeby czynić je także w oparciu o fakty, które
następnie mogą być podstawą dokonania stosownych zmian formalnych.
Nierzadko zdarza się, że nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste z określonym przeznaczeniem wcale nie
jest tak wykorzystywana (na przykład w „lokalu mieszkalnym” prowadzone jest biuro rachunkowe – lokal użytkowy).
Ustalenie takiego faktu po pierwsze powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do przekształcenia
prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu na podstawie ustawy przekształceniowej. Po drugie zaś
publiczny właściciel nieruchomości powinien właśnie w tym momencie rozważyć: co zrobić w takiej sytuacji?
Zgodnie z przepisem art. 73 ust. 2 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarcze nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r.
poz. 2204 ze zm., dalej jako: GospNierU), jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie
wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który
nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu.
Zmiana celu z mieszkaniowego na nie-mieszkaniowy to zazwyczaj zmiana stawki 1% na stawkę aż 3%.
Dokonanie zmiany stawki odbywa się w stosownej procedurze wypowiedzenia dotychczasowej stawki opłaty za
użytkowanie wieczyste. Procedura ta przewidziana jest w ustawie o gospodarce nieruchomościami i zasadniczo nie
zmienia jej ustawa przekształceniowa. Ustalenie nowej stawki obowiązuje od 1.1.2019 r. Użytkownik wieczysty
może oczywiście z takim ustaleniem się nie zgodzić, kwestionując to przez złożenie wniosku do właściwego
samorządowego kolegium odwoławczego. Zauważyć należy, że w kontekście ustawy przekształceniowej ustalenia
dokonane w trybie odwoławczym mogą mieć znaczenie nie tylko dla ustalenia wysokości stawki, następnie
wysokości opłaty, ale także w ogóle dla ustalenia czy doszło do przekształcenia prawa.

Istotne znaczenie ma jednak to, że publiczny właściciel nieruchomości wcale nie musi zaakceptować tego, że doszło
do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej konieczność dokonania zmiany stawki opłaty. Ma
bowiem prawo do rozwiązania umowy zgodnie z art. 33 ust. 3 GospNierU.
Zatem ustalenia dokonywane na potrzeby ustawy przekształceniowej mogą stanowić jednocześnie podstawę do
uznania przez właściciela publicznego nieruchomości, że konieczne jest nie tylko dokonanie zmiany stawki opłaty,
ale wręcz pozbawienie użytkownika wieczystego jego prawa z uwagi na odmienny niż umówiony sposób korzystania
z nieruchomości – w szczególności w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem.
Czy właściciele publiczni są zainteresowani zakończeniem trwania użytkowania wieczystego?
Jeżeli grunt został oddany w użytkowanie wieczyste i nie stał się ponownie potrzebny właścicielowi publicznemu, to
w zasadzie nie podejmuje się działań zmierzających do wygaszenia prawa użytkowania wieczystego. Właściciel
publiczny dokonuje po prostu korekty stawki. Pamiętać należy także o tym, że w przypadku podjęcia przez
właściciela nieruchomości decyzji o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego (co zawsze leży w sferze uznania
właściciela), to w przypadku sporu z użytkownikiem wieczystym konieczne jest wystąpienie ze stosownym pozwem
do sądu powszechnego – a taka procedura może okazać się procedurą długotrwałą i kosztowną. Nadto w procesie
należy wykazać nie tyle, że doszło do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, ale że korzystanie z tej
nieruchomości odbywa się w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie
Rozwiązanie takie jest rozwiązaniem dalece sankcyjnym i w zasadzie sięga się po nie wówczas, gdy podmiot
publiczny po prostu nie powinien tolerować określonego sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na
sposób korzystania z działek sąsiednich i ład przestrzenny. Tutaj kluczowe znaczenie może mieć zatem
obowiązywanie na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli dany teren
przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową i w takim celu nieruchomość została oddana w użytkowanie
wieczyste, właściciel publiczny nie powinien przyzwalać na samodzielnie dokonaną przez użytkownika
wieczystego zmianę sposobu korzystania z nieruchomości, polegającą na przykład na wybudowaniu na tym
terenie pomieszczeń niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej.
Rady dla użytkowników wieczystych
Użytkownicy wieczyści, którzy korzystają z nieruchomości w sposób odmienny od tego, jaki pierwotnie został
ustalony, powinni liczyć się z możliwością zmiany stawki przez właściciela publicznego nieruchomości. Użytkownik
wieczysty powinien takie zmiany uzgodnić z właścicielem nieruchomości, a jeżeli do takiej zmiany już doszło,
sugerowanym rozwiązaniem jest poinformowanie o tym właściciela publicznego celem dokonania zmiany
umówionego celu użytkowania wieczystego wraz ze zwiększeniem opłaty za użytkowanie wieczyste.

Właściciele publiczni nieruchomości muszą podjąć decyzje dotyczące zmiany stawki opłaty za użytkowanie wieczyste w przypadku trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. Procedura ta może być skomplikowana i wymagać interwencji sądowej. Użytkownicy wieczyści powinni uzgadniać ewentualne zmiany z właścicielem nieruchomości, aby uniknąć sporów i ewentualnych konsekwencji prawnych.