Przesłanki wydania zarządzenia zastępczego na gruncie ustawy dekomunizacyjnej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.12.2018 r. oddalił skargę kasacyjną wojewody mazowieckiego od zarządzenia zastępczego zmieniającego nazwę ulicy w Warszawie z II Armii Wojska Polskiego na Żołnierzy II Armii Wojska Polskiego. Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów prawa, ale NSA nie podzielił tych zarzutów, argumentując m.in. legitymację skargową gmin oraz niewiążący charakter opinii IPN.

Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, wyrok, dekomunizacja, zarządzenie zastępcze, opinia IPN, zmiana nazwy ulicy, legitymacja gmin, ustrój totalitarny

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18.12.2018 r.,II OSK 2681/18 oddalił skargę kasacyjną wojewody
mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30.5.2018 r., II SA/Wa
2092/17 uchylającego zarządzenie zastępcze wojewody mazowieckiego z 9.11.2017 r. w przedmiocie zmiany
nazwy ulicy położonej w Warszawie z II Armii Wojska Polskiego na Żołnierzy II Armii Wojska Polskiego.
Stan faktyczny
Wyrokiem z 30.5.2018 r., II SA/Wa 2092/17 WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi m.st. Warszawy na
zarządzenie zastępcze wojewody mazowieckiego z 9.11.2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej
w Warszawie z II Armii Wojska Polskiego na Żołnierzy II Armii Wojska Polskiego, uchylił zaskarżonego zarządzenie
zastępcze.
Stan prawny
W skardze kasacyjnej wywiedzionej od tego wyroku wojewoda mazowiecki podniósł zarzuty naruszenia przepisów
postępowania sprowadzające się do błędnego uznania przez WSA, że skarga nie powinna była zostać odrzucona,
mimo że została wniesiona przez Radę Miasta St. Warszawy, nie zaś przez m.st. Warszawa jako jednostkę
samorządu terytorialnego, a więc podmiot legitymowany do jej wniesienia zgodnie z art. 6c ustawy z 1.4.2016 r.
o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,
jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (t.j.: Dz.U. z 2018
r. poz. 1103 ze zm., dalej jako: ZakPropagKomU).
Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wojewoda wskazał, że WSA naruszył art. 6 ust. 2 i 3
ZakPropagKomU w związku z art. 8 ust. 1 i art. 1 ustawy z 18.12.1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej (t.j.: Dz.U.
z 2018 r. poz. 2032 ze zm.) poprzez uznanie, że opinia IPN nie wiąże organu nadzoru i w związku z tym organ ten
powinien samodzielnie wykazać, że zachodzą przesłanki do zmiany nazwy ulicy oraz przez uznanie, że organ
nadzoru zobowiązany jest oceny nazwy ulicy w kontekście art. 1 ust. 1 ZakPropagKomU.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej wojewody mazowieckiego.
Po pierwsze uznał, że nie stanowiło uchybienia mogącego skutkować odrzuceniem skargi wniesienie jej przez
Radę m.st. Warszawy, nie zaś przez m. st. Warszawę. Zdolność sądową rady gminy wywieść należy z przepisu
art. 25 § 1 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz.
1302 ze zm. PostAdmU), a także z art. 98 ust. 3a ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2019 r.
poz. 506 ze zm., dalej jako: SamGminU), zgodnie z którym skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, a tym samym
również na zarządzenie zastępcze może wnieść organ gminy. Skoro rada gminy może wnieść skargę do sądu
administracyjnego, musi posiadać zdolność sądową. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że sam
ustawodawca nie jest konsekwentny we wskazywaniu podmiotu legitymowanego do złożenia skargi na
rozstrzygnięcia nadzorcze bądź zarządzenia zastępcze. Wskazał również, że przecież i gmina, i rada gminy
reprezentowane są w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez organ wykonawczy gminy, który składa w ich
imieniu skargę w wykonaniu uchwały rady gminy stanowiącej decyzję organu o jej zaskarżeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za prokonstytucyjną wykładnią niejasnego przepisu art. 6c
ZakPropagKomU, który przewiduje, że skargę na zarządzenie zastępcze jednostka samorządu terytorialnego
może wnieść jedynie wówczas, gdy brak było możliwości wykonania obowiązków nałożonych ustawą
z przyczyn od niej niezależnych. Sąd zinterpretował ten przepis w kontekście art. 165 ust. 2 Konstytucji,
gwarantującego jednostkom samorządu terytorialnego ochronę sądową, a także art. 171 ust. 1 Konstytucji
stanowiącego, że nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego odbywa się jedynie na podstawie kryterium
legalności. Wskazał zatem, że spór pomiędzy gminą a wojewodą może koncentrować się tylko na tym, że rada gminy
w wyznaczonym terminie nie podjęła uchwały zmieniającej nazwę ulicy albo czy zmieniła ją na taką, którą spełnia
przesłanki z art. 1 ZakPropagKomU. Podkreślił zatem, że każdy z tych elementów musi być poddany kontroli sądu.
Sformułowanie " przyczyny niezależne od jednostki " uznał zaś za niejednoznaczne wskazując, że: „Może to być
np. przyczyna o charakterze zdarzeń faktycznych, za którą jednostka samorządu terytorialnego nie ponosi
odpowiedzialności. Jednakże gdyby tylko tak rozumieć wskazany zwrot, to wówczas skarga jednostki samorządu
terytorialnego, która jest przekonana, że nie ma prawnego obowiązku zmiany nazwy ulicy, byłaby niedopuszczalna.
Taki wynik wykładni jest zaś sprzeczny z Konstytucją RP, gdyż pozbawia jednostkę samorządu terytorialnego

możliwości ochrony sądowej w odniesieniu do istoty sporu pomiędzy tą jednostką a organem nadzoru. W związku
z tym sformułowanie »przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego« musi być wykładane w ten
sposób, że chodzi także o subiektywne przekonanie jednostki samorządu terytorialnego, ściślej jej organów, gdyż, jak
wynika z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za
pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, że nazwa ulicy nie upamiętnia osoby, organizacji,
wydarzenia lub daty symbolizującej komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób.
Jedynie taka wykładnia zapewnia konstytucyjnie zagwarantowaną (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) sądową ochronę
samodzielności jednostki samorządu terytorialnego”.
Odnosząc się do zarzutów wojewody wywodzącego wiążący charakter opinii IPN wydawanej na gruncie przepisów
ZakPropagKomU NSA wskazał przede wszystkim na fakt, że zgodnie z przywoływanym już art. 171 Konstytucji RP
nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego sprawują jedynie Prezes Rady Ministrów i wojewodowie.
Przyjęcie, że opinia IPN ma charakter wiążący byłoby jednoznaczne z uznaniem, że IPN jest również organem
nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego zaś wojewoda traci te kompetencje. Taka wykładnia byłaby
również sprzeczna z Konstytucją.
Sąd wskazał ponadto, że nie ulega wątpliwości w nauce prawa administracyjnego, iż opinia jest najsłabszą
formą współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej. Dlatego też nie powinno również ulegać
wątpliwości, że ma ona charakter niewiążący, a to do wojewody należy rozstrzygnięcie sprawy. Opinia IPN powinna
być analizą spełnienia przesłanek z art. 1 ust. 1 ZakPropagKomU przez daną nazwę ulicy. Organ nadzoru powinien
zaś w uzasadnieniu wydanego zarządzenia zastępczego odnieść się do tego, czy podziela wnioski tej opinii,
przeanalizować czy przekonująco wskazano w niej, że dana nazwa jest niezgodna z powołanym przepisem. Opinia
ta powinna być nadto należycie uzasadniona. Nie wystarczy jedynie przedstawienie w niej faktów historycznych bez
ich oceny w kontekście art. 1 ust. 1 ZakPropagKomU. Rozważania w tym zakresie były w przedmiotowej sprawie
o tyle istotne, że opinia IPN, na gruncie której zostało wydane zaskarżone zarządzenie zastępcze, była niezwykle
krótka i lakoniczna.
Analizowane orzeczenie w sposób bardzo klarowny streszcza istotę kluczowych problemów prawnych i jurydycznych,
jakie pojawiły się na gruncie wykładni ZakPropagKomU. Przede wszystkim NSA jednoznacznie potwierdził
legitymację skargową gmin do zaskarżania zarządzeń zastępczych także w sytuacji, w której dana rada gminy była
przekonana co do braku obowiązku zmiany nazwy ulicy bądź innego obiektu wskazanego w art. 6 ust. 1
ZakPropagKomU w sytuacji, w której uznawała, iż nie spełniają one przesłanek z art. 1 ust. 1 tej ustawy. Opowiedział
się tym samym po raz kolejny za prokonstytucyjną wykładnią niejasnego przepisu art. 6c ZakPropagKomU, która –
gdyby przyjąć interpretację organów nadzoru – de facto pozbawiłaby jednostki samorządu terytorialnego możliwości
ochrony sądowej zagwarantowanej konstytucyjnie.
Jest to również orzeczenie, które w sposób spójny i konkretny wskazuje na charakter prawny opinii IPN wydawanej
na gruncie ZakPropagKomU. Jest to kolejna sprawa, w której organ nadzoru próbował zwolnić się
z odpowiedzialności za należyte przeanalizowanie stanu faktycznego sprawy powołując się na wiążący charakter
opinii IPN jako organu wyspecjalizowanego do stwierdzenia czy dana nazwa symbolizuje lub propaguje ustrój
komunistyczny, bądź inny ustrój totalitarny. Naczelny Sąd Administracyjny dał jasne wskazówki, jaka powinna być
zawartość opinii IPN, aby można ją było uznać za podstawę do oceny wystąpienia przesłanek z art. 1 ust. 1
ZakPropagKomU, a także jak powinno modelowo wyglądać postępowanie organu nadzoru przy całościowej ocenie
zaistnienia tych przesłanek.
Wyrok NSA z 18.12.2018 r., II OSK 2681/18

Wyrokiem NSA z 18.12.2018 r. potwierdzono legitymację gmin do zaskarżania zarządzeń zastępczych oraz nieprzymusowy charakter opinii IPN na gruncie ustawy dekomunizacyjnej. Orzeczenie to ma istotne znaczenie dla wykładni przepisów dotyczących zmian nazw ulic i obiektów publicznych propagujących ustrój totalitarny.