Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalania z naruszeniem prawa

Trybunał Konstytucyjny jednogłośnie uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu gruntów narusza Konstytucję RP, uniemożliwiając stwierdzenie naruszenia prawa przy zatwierdzaniu projektu scalania. Skarga H.N. dotyczyła braku możliwości odwołania się od decyzji scaleniowej po 5 latach. Postępowanie skarżącej wykazało wywłaszczenie nieruchomości bez odszkodowania.

Tematyka: Trybunał Konstytucyjny, scalanie gruntów, naruszenie prawa, odszkodowanie, wyrok TK

Trybunał Konstytucyjny jednogłośnie uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26.3.1982 r. o scalaniu i wymianie
gruntów (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 908 ze zm.; dalej jako: ScalGrU) w zakresie, w jakim uniemożliwia
stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania z naruszeniem prawa, jest
niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Stan faktyczny
H.N. wniosła skargę konstytucyjną o zbadanie zgodności art. 33 ust. 2 ScalGrU w zakresie, w jakim nie przewiduje
możliwości stosowania do wzruszenia decyzji ostatecznych art. 158 § 2 KPA, jeżeli od dnia, w którym decyzja
o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna minęło 5 lat, z art. 21 ust. 2, art. 45 ust.
1, art. 64, art. 77 w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu
skargi H.N. wyjaśniła, że jest wpisana jako właścicielka w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości
gruntowej. Skarżąca uzyskała informację, że dla tej samej działki prowadzona jest inna księga wieczysta założona na
wniosek Starosty Ł. Podstawą wpisu była decyzja Prezydenta Miasta Ł. zatwierdzająca projekt scalania gruntów
z 1976 r. wydana na gruncie ustawy z 24.1.1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1968 r. Nr 3, poz. 13).
H.N. wskazała, że działka była w czasie prowadzenia postępowania zabudowana. Pomimo tego, że mogła zostać
objęta postępowaniem scaleniowym wyłącznie za zgodą właściciela, poprzednik prawny skarżącej nie był stroną
postępowania scaleniowego. W istocie doszło więc do wywłaszczenia działki bez odszkodowania.
W 2014 r. H.N. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej Prezydenta Miasta Ł., jednak
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
i Naczelny Sąd Administracyjny uznały, że choć przepis nie stanowi wprost, iż art. 33 ust. 2 ScalGrU dotyczy również
art. 157-159 KPA, to jednak ponieważ z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, iż celem było
ograniczenie w czasie dopuszczalności prowadzenia w sprawach scaleniowych postępowań w trybach
nadzwyczajnych, to przepisów tych nie można zastosować.
W ocenie skarżącej stosowana powszechnie przez organy i sądy, w oparciu o uzasadnienie projektu ustawy,
interpretacja przepisu będącego przedmiotem kontroli, odbierająca osobie, co do której zapadła decyzja o scalaniu
gruntów, prawo do uzyskania prejudykatu niezbędnego do uzyskania odszkodowania za wydanie decyzji
z naruszeniem prawa, stanowi wywłaszczenie bez jakiegokolwiek odszkodowania. Podkreśliła, że ochrona
zapewniana majątkowym prawom podmiotowym musi być realna. W jej przypadku art. 33 ust. 2 ScalGrU zamyka
drogę do ustalenia, że decyzja scaleniowa (pozbawiająca ją de facto własności) została wydana z naruszeniem
prawa.
Artykuł 21 ust. 2 Konstytucji stanowi o prawie podmiotowym do słusznego odszkodowania, od którego nie można
aktem prawnym rangi ustawowej wprowadzić odstępstwa. W ocenie skarżącej naruszono jej prawo podmiotowe do
wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Jej poprzednik prawny utracił, bez swej wiedzy, prawo własności
nieruchomości, a kiedy ona dowiedziała się o tym fakcie, okazało się, że nie ma środka prawnego, który pozwalałby
jej na otrzymanie jakiegokolwiek odszkodowania. W przypadku, gdy wskutek niezgodnego z prawem działania
władzy publicznej powstała szkoda, poszkodowany jest uprawniony do żądania jej naprawienia. Warunkiem
uzyskania odszkodowania jest uzyskanie prejudykatu - orzeczenia, z którego wynikać będzie, że doszło do
niezgodnego z prawem działania władzy publicznej. Odebranie skarżącej możliwości ustalenia, czy decyzja
odbierająca jej prawo majątkowe była zgodna z prawem, sprawiło, że nie ma możliwości spełnić przesłanki z art.
4171 § 2 KC, niezbędnej do ubiegania się o odszkodowanie.
Z uzasadnienia Trybunału
Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ScalGrU uniemożliwia rozpoznanie sprawy przez sąd właściwy
do orzekania o odpowiedzialności odszkodowawczej, ponieważ nie pozwala stwierdzić, iż ostateczna decyzja
o zatwierdzeniu projektu scalania wydana została z naruszeniem prawa. W rezultacie zamyka drogę
sądowego dochodzenia naruszonych praw i wolności. Zdaniem Trybunału zakwestionowana norma unicestwia
prawo do sądu, rozumiane zarówno jako prawo do uruchomienia postępowania przed niezależnym, bezstronnym
i niezawisłym sądem, jak i prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnie z zasadami
sprawiedliwości i jawności a także prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy. Konsekwencją
zastosowania art. 33 ust. 2 ScalGrU przez organy i sądy administracyjne było odebranie skarżącej prawa do sądu nie
tylko w ujęciu formalnym, czyli dostępności drogi sądowej, ale również i materialnym, czyli możliwości prawnie
skutecznej ochrony praw na drodze sądowej. Trybunał podkreślił, że stwierdzenie wydania decyzji
z naruszeniem prawa nie powoduje usunięcia z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale umożliwia wystąpienie

z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej. Bez prejudykatu skarżąca została pozbawiona
możliwości uzyskania odszkodowania za szkodę wyrządzoną ostateczną decyzją administracyjną.
Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skutkiem jego wyroku nie jest utrata mocy obowiązującej art. 33 ust. 2 ScalGrU,
a jedynie wyeliminowanie takiego znaczenia tego przepisu, które uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej
decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania z naruszeniem prawa. Jednocześnie wskazał na obowiązek ustawodawcy
w zakresie zmiany treści art. 33 ust. 2 ScalGrU w sposób uwzględniający rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego.
W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że do czasu wprowadzenia zmian legislacyjnych organy administracji
i sądy mają obowiązek stosowania wykładni art. 33 ust. 2 ScalGrU zgodnej z Konstytucją i dokonać takiej
jego interpretacji, której rezultatem będzie otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczna decyzja
o zatwierdzeniu projektu scalania wydana została z naruszeniem prawa.
Wyrok TK z 18.4.2019 r., SK 21/17

Trybunał Konstytucyjny nakazał zmianę interpretacji art. 33 ust. 2 ScalGrU, umożliwiając skarżącej dochodzenie odszkodowania za szkody wynikłe z decyzji scaleniowej. Wyrok TK z 18.4.2019 r., SK 21/17, wyeliminował zakwestionowaną normę, przywracając prawo do sądu i odszkodowania.