TK: Niekonstytucyjność niektórych przepisów dotyczących subwencji dla jednostek samorządu terytorialnego

W wyroku z 6.3.2019 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że niektóre przepisy dotyczące subwencji dla jednostek samorządu terytorialnego są niezgodne z Konstytucją RP. Wyrok ten ma istotne znaczenie dla gmin, które mogą dochodzić swoich praw do pełniejszego udziału w dochodach publicznych. Sprawa ta podkreśla konieczność zrównoważonego rozwoju i poszanowania konstytucyjnych gwarancji samorządowych.

Tematyka: Trybunał Konstytucyjny, subwencje, samorząd terytorialny, Konstytucja RP, dochody publiczne, gminy, wyrok, zrównoważony rozwój

W wyroku z 6.3.2019 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że niektóre przepisy dotyczące subwencji dla jednostek samorządu terytorialnego są niezgodne z Konstytucją RP. Wyrok ten ma istotne znaczenie dla gmin, które mogą dochodzić swoich praw do pełniejszego udziału w dochodach publicznych. Sprawa ta podkreśla konieczność zrównoważonego rozwoju i poszanowania konstytucyjnych gwarancji samorządowych.

W wyroku z 6.3.2019 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy ustawy z 13.11.2003 r. o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1530, dalej jako DochSamTerytU) w zakresie,
w jakim dotyczą sytuacji, w której gmina, z przyczyn niezależnych od niej, otrzymała część wyrównawczą lub
równoważącą subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej bądź dokonała wpłaty określonej w art. 29
DochSamTerytU w kwocie wyższej od należnej są niezgodne z Konstytucją RP. Zakwestionowane przepisy
stracą moc obowiązującą 31.12.2019 r. (K 18/17).
Stan faktyczny
Trybunał Konstytucyjny 6.3.2019 r. rozpatrywał wniosek Rady Gminy Międzyzdroje dotyczący dochodów jednostek
samorządu terytorialnego. We wniosku Rada Gminy przedstawiła kilka zarzutów dotyczących naruszenia przepisów
Konstytucji RP oraz Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu 15.10.1985 r. (Dz.U.
z 1994 r., nr 124, poz. 607, dalej jako EuropKartaSamLok) przez przepisy DochSamTerytU.
Zarzuty podniesione przez Radę Gminy dotyczyły zgodności art. 36 ust. 10 w zw. z art. 20, art. 21, art. 21a, art. 29,
art. 32 DochSamTerytU z: art. 167 ust. 1-3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 165 ust. 1 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 2
Konstytucji RP oraz art. 165 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 11
EuropKartaSamLok.
Wśród zaskarżonych przepisów największe znaczenie miał art. 36 ust. 10 DochSamTerytU, zgodnie z którym „w
przypadku stwierdzenia, że jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część wyrównawczą, równoważącą lub
regionalną subwencji ogólnej, w kwocie niższej od należnej lub dokonała wpłat określonych w art. 29, art. 30 i art.
70a, w kwocie wyższej od należnej – jednostce tej nie przysługuje zwiększenie odpowiedniej części subwencji
ogólnej lub zmniejszenie wpłat”.
Zgodnie z art. 20 za część wyrównawczą subwencji ogólnej dla gmin uznaje się sumę kwoty podstawowej oraz kwoty
uzupełniającej, przy czym kwotę podstawową otrzymuje gmina, w której wskaźnik dochodów podatkowych na
jednego mieszkańca w gminie (tzw. wskaźnik G) jest mniejszy niż 92 proc. wskaźnika dochodów podatkowych dla
wszystkich gmin (tzw. wskaźnik Gg). Do dochodów podstawowych zalicza się łącznie dochody z tytułu: podatku od
nieruchomości, podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od środków transportowych, podatku od czynności
cywilnoprawnych, podatku od osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej, wpływów z opłaty skarbowej,
wpływów z opłaty eksploatacyjnej, udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz udziału we
wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych. Kwotę uzupełniającą zaś otrzymuje gmina, w której gęstość
zaludnienia jest niższa od średniej gęstości zaludnienia w kraju, przy czym jej wysokość oblicza się jako iloczyn: 17
proc. wskaźnika Gg, liczby mieszkańców gminy, ilorazu różnicy średniej gęstości zaludnienia w kraju i gęstości
zaludnienia w gminie do średniej gęstości zaludnienia w kraju. Część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin
ustala się natomiast, zgodnie z art. 21 DochSamTerytU, w wysokości stanowiącej sumę łącznej kwoty wpłat gmin
określonych w art. 29 DochSamTerytU oraz łącznej kwoty uzupełniającej części wyrównawczej subwencji ogólnej,
o której mowa w art. 20 ust. 9. Część równoważącą subwencji ogólnej dzieli się między gminy w sposób określony
w art. 21a DochSamTerytU. Z kolei art. 29 DochSamTerytU precyzuje wysokość wpłat gmin do budżetu państwa
z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin. Wpłat dokonują gminy, w których wskaźnik G
jest większy niż 150 proc. wskaźnika Gg. Wyliczenia wskaźników i kwot dokonuje się zaś na podstawie art. 32
DochSamTerytU.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego
Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko Rady Gminy Międzyzdroje, co do niekonstytucyjności przepisów art. 36
ust. 10 DochSamTerytU. Trybunał zauważył, że podstawowym problemem konstytucyjnym w omawianej sprawie
było „uzyskanie przez gminy należnych im zgodnie z DochSamTerytU kwot odpowiednich części subwencji ogólnej,
przyznanych przez racjonalnie działającego ustawodawcę w oparciu o wiedzę dotyczącą zarówno możliwości
finansowych państwa, jak i potrzeb finansowych tych jednostek samorządu terytorialnego związanych
z realizowanymi przez nie zadaniami publicznymi”. W związku z tym Trybunał orzekł, że wobec zapewnienia
jednostkom samorządu terytorialnego, na mocy art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, udziału w dochodach publicznych
odpowiednio do przypadających im zadań, art. 36 ust. 10 DochSamTerytU nie może pozbawiać gminy prawa do
domagania się zwiększenia błędnie zaniżonych kwot subwencji ogólnej.





W związku z powyższym w omawianej sprawie Trybunał Konstytucyjny orzekł jednogłośnie, że art. 36 ust. 10
DochSamTerytU w zakresie, w jakim dotyczy sytuacji, w której gmina, z przyczyn niezależnych od niej, otrzymała
część wyrównawczą lub równoważącą subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej bądź dokonała wpłaty
określonej w art. 29 DochSamTerytU w kwocie wyższej od należnej jest niezgodny z art. 167 ust. 1 i 2 oraz art. 165
ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że „uniemożliwienie gminom dochodzenia
zaniżonych - w stosunku do poziomu określonego w DochSamTerytU - kwot subwencji ogólnej oraz zwrotu
zawyżonej - w stosunku do poziomu określonego w ustawie o dochodach - kwoty wpłaty wyrównawczej narusza
wskazane postanowienia Konstytucji RP”. Trybunał zaznaczył ponadto, że zasadniczą przesłanką omawianych
mechanizmów wyrównywania pionowego (wertykalnego) oraz poziomego (horyzontalnego) dochodów samorządów
jest zasada zrównoważonego rozwoju, zapisana w art. 5 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału „wadliwe korzystanie
z tych instrumentów może podważać sens ich stosowania, co przekreślałoby konstytucyjną legitymację do ich
obowiązywania”.
Na mocy wyroku TK zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z upływem 31.12.2019 r.
Michał Culepa:
Konstytucja RP w art. 167 przewiduje zapewnienie jednostkom samorządu terytorialnego udziału w dochodach
publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Kategorie dochodów określa ust. 2 tego samego artykułu,
wskazując na dochody własne, ale także subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Ten przepis
wskazuje na kierunek, jaki obrał TK orzekając w opisywanej sprawie. Skoro dochody jednostek samorządu
terytorialnego są gwarantowane konstytucyjnie, wszelkie ograniczenia w ich uzyskiwaniu muszą mieć nie tylko
podstawę ustawową, ale także racjonalne uzasadnienie. Tego zabrakło kwestionowanym przepisom
DochSamTerytU.

Niezgodność z Konstytucją art. 36 ust. 10 DochSamTerytU skutkuje uznaniem, że niedopuszczalne są prawne
ograniczenia w dochodzeniu wypłaty brakujących kwot zaniżonej subwencji ogólnej lub w żądaniu zwrotu wpłaconych
do budżetu państwa zawyżonych kwot równoważących subwencję ogólną. Wyrok TK może otworzyć drogę do
dochodzenia przez jednostki samorządowe należności, które w wyniku dotychczas obowiązującego przepisu art. 26
ust. 10 DochSamTerytU nie mogły być skutecznie uzyskane na drodze sądowej.
Wyrok nakłada także na organy państwa obowiązek zabezpieczenia stosownych kwot w budżecie na poczet
ewentualnych roszczeń samorządów. Nie można bowiem wykluczyć w dalszych latach pojawienia się błędów
w rozliczeniach subwencji dla jednostek samorządu terytorialnego. Z tym, że od przyszłego roku takie należności
będą już mogły – jak wskazano wcześniej – być skutecznie dochodzone.
Wyrok TK z 6.3.2019 r. (K 18/17)







Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności niektórych przepisów dotyczących subwencji dla jednostek samorządu terytorialnego stanowi ważny krok w zapewnieniu gminom pełniejszego udziału w dochodach publicznych. Decyzja ta może otworzyć drogę do dochodzenia przez samorządy swoich praw w przypadku niesprawiedliwego traktowania w rozliczeniach subwencji.