Nowelizacja przepisów o zadłużaniu jednostek samorządu terytorialnego

Najważniejsze zmiany dotyczące zadłużania jednostek samorządu terytorialnego wprowadzone ustawą z 14.12.2018 r. obejmują możliwość restrukturyzacji zadłużenia, usprawnienie kontroli poziomu zadłużania JST oraz nowe możliwości modyfikacji wieloletniej prognozy finansowej i budżetu w toku realizacji projektów finansowanych z udziałem środków europejskich. Nowelizacja ustawy z 27.8.2009 r. daje samorządom możliwość wcześniejszej spłaty zadłużenia i zaciągnięcia nowych zobowiązań finansowych. Wzmocnione zostaną mechanizmy prawne służące bezpieczeństwu finansowemu JST.

Tematyka: nowelizacja, zadłużenie, samorządy, restrukturyzacja, finanse publiczne, projekty europejskie, bezpieczeństwo finansowe, kontrole, niestandardowe instrumenty finansowania, wskaźniki zadłużenia

Najważniejsze zmiany dotyczące zadłużania jednostek samorządu terytorialnego wprowadzone ustawą
z 14.12.2018 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz.
2500) obejmują możliwość restrukturyzacji zadłużenia, usprawnienie kontroli poziomu zadłużania JST oraz
nowe możliwości modyfikacji wieloletniej prognozy finansowej i budżetu w toku realizacji projektów
finansowanych z udziałem środków europejskich.
• Kluczowe zmiany dotyczą ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.,
dalej jako FinPubU).
• Nowelizacja ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych pozwoli samorządom m.in. na wcześniejszą spłatę
zadłużenia czy zaciągnięcie nowego zobowiązania finansowego.
• Samorządy zyskają możliwość zmian limitów zobowiązań i kwot wydatków na realizację przedsięwzięć
finansowanych z udziałem środków europejskich w trakcie trwania roku budżetowego.
• Wzmocnieniu ulegną mechanizmy prawne służące bezpieczeństwu finansowemu JST, m.in. dzięki uwzględnieniu
przy obliczaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia tych zobowiązań, które wywołują skutki ekonomiczne podobne
do umowy pożyczki lub kredytu.
Cele nowelizacji
Zmiany w ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych wynikają z analiz prowadzonych przez Ministerstwo
Finansów, jak również są efektem postulatów regionalnych izb obrachunkowych, Najwyższej Izby Kontroli (zob.
wyniki kontroli NIK „Skuteczność programów naprawczych jednostek samorządu terytorialnego”) i organizacji
samorządowych. Ich celem jest uelastycznienie gospodarki finansowej samorządów poprzez doprecyzowanie zasad
zadłużania się oraz wzmocnienie mechanizmów prawnych zapewniających bezpieczeństwo finansowe,
z uwzględnieniem regulacji dotyczących postępowań naprawczych.
Restrukturyzacja zadłużenia
Nowelizacja wprowadza zmiany w art. 243 FinPubU w części dotyczącej ust. 3b. Dotychczas przepis ten zezwalał na
wcześniejszą spłatę zadłużenia jedynie wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego posiadała nadwyżkę
bieżącą z ostatnich 3 lat. Nowelizacja wprowadza trzy wyjątki od tego ograniczenia:
1. restrukturyzację istniejącego zadłużenia poprzez zaciągnięcie nowego długu na jego spłatę na korzystniejszych
warunkach tj. o niższych kosztach obsługi (art. 243 ust. 3b pkt 1 FinPubU);
2. wcześniejszą spłatę zadłużenia wolnymi środkami w rozumieniu art. 217 ust. 2 pkt 6 FinPubU, traktowanymi jako
nadwyżka środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikająca
z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych (art. 243 ust. 3b pkt 2
FinPubU);
3. możliwość spłaty długu, w przypadku posiadania przez jednostkę samorządu terytorialnego w danym roku
budżetowym innych środków o charakterze bezzwrotnym, o ile JST nie zaciąga nowych zobowiązań dłużnych na
pokrycie deficytu budżetowego (art. 243 ust. 3b pkt 3 FinPubU).
Omawiane rozwiązania nie tylko pozwolą na zmniejszenie zadłużenia samorządów, ale także wpłyną na
zmniejszenie obsługi kosztów długów. Podkreślić należy, że mają zastosowanie jedynie do wcześniejszej spłaty
zadłużenia, a zatem dotyczą spłaty przypadającej w latach wykraczających poza rok budżetowy, na który uchwalono
budżet, i tylko do spłaty następującej w roku budżetowym. Zdaniem ustawodawcy, pozwoli to na „zachowanie
możliwości efektywnej weryfikacji realistyczności prognozy długu JST w kontekście obowiązującego limitu spłaty
zadłużenia”.
Elastyczne zarządzanie budżetem w związku z realizacją projektów współfinansowanych ze środków
europejskich
Nowelizacja ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych przewiduje także przekazanie organowi wykonawczemu
jednostki samorządu terytorialnego uprawnień w zakresie dokonywanie zmian w budżecie i wieloletniej prognozie
finansowej jednostki w związku z realizacją projektów finansowanych z udziałem środków europejskich. Dotychczas
przysługiwały one jedynie organowi stanowiącemu, a zatem zarządowi województwa, co znacząco ograniczało
efektywność zarządzania środkami regionalnych programów operacyjnych.

O zakresie zwiększenia kompetencji organu wykonawczego w tym zakresie decydować ma zarząd województwa.
Dzięki temu zarząd JST będzie mógł m.in. dokonywać zmian w limitach zobowiązań i wydatków na realizację
projektów współfinansowanych ze środków europejskich (art. 232 FinPubU). Zmieniony art. 258 FinPubU da
natomiast samorządom możliwość dokonywania zmian związanych ze zwrotem płatności otrzymanych z budżetu
środków europejskich, jak również pozwoli na zmiany w budżecie związane ze zmianą kwot lub uzyskaniem płatności
przekazywanych z budżetu środków europejskich oraz zmianami w realizacji przedsięwzięcia finansowanego
z udziałem środków europejskich.
Uszczelnienie kontroli
Nowelizacja ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych ustanawia mechanizmy kontroli i ograniczania zadłużenia
jednostek samorządu terytorialnego związanego ze stosowaniem tzw. niestandardowych instrumentów finansowania.
Dotychczas wykorzystanie tych instrumentów przez JST nie było objęte ograniczeniami ustawowymi.
Niestandardowe instrumenty finansowe to zobowiązania, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy
pożyczki lub kredytu. Zalicza się do nich m.in. papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy
sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których
ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, umowy leasingu zwrotnego,
sprzedaży zwrotnej, umowy restrukturyzacji zadłużenia, w tym sprzedaży na raty, forfaitingu, umowy nienazwane
o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które mają skutki
ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu.
Zmiany z zakresie kontroli poziomu zadłużenia obejmują:
• uwzględnienie przy obliczaniu indywidualnych wskaźników zadłużenia jednostek tzw. niestandardowych
instrumentów finansowych, co umożliwi regionalnym izbom obrachunkowym możliwość przeprowadzania skutecznej
kontroli ich wykorzystania (art. 243 ust. 1 FinPubU);
• objęcie zobowiązań, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki ograniczeniami
analogicznymi jak dla tradycyjnych kredytów i pożyczek, w tym koniecznością uzyskania opinii regionalnych izb
obrachunkowych na temat możliwości ich spłaty (art. 91 ust. 1 i 2 FinPubU);
• doprecyzowanie zasad realizacji programów postępowań naprawczych jednostek samorządu terytorialnego
w zakresie udzielania JST pożyczek z budżetu państwa (art. 224 ust. 1 pkt 2 lit. b FinPubU);
• wyłączenie wolnych środków w rozumieniu art. 217 ust. 2 pkt 6 FinPubU z reguły dotyczącej zrównoważenia
budżetu, aby JST nie zaciągały nadmiernych kredytów (art. 242 FinPubU).
Obowiązywanie nowych przepisów
Nowe zasady równoważenia budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz obliczania wskaźników zadłużenia
będą stopniowo wdrażane w latach 2020-2025. W 2019 r. do budżetu, wieloletniej prognozy finansowej i gospodarki
finansowej JST, w tym zaciągania zobowiązań w 2019 r., będą mieć zastosowanie przepisy ustawy z 27.8.2009 r.
o finansach publicznych w dotychczasowym brzmieniu.

Nowe przepisy wprowadzają elastyczne zarządzanie budżetem w związku z realizacją projektów współfinansowanych ze środków europejskich. Uszczelnienie kontroli zadłużenia JST związane jest z ograniczeniem niestandardowych instrumentów finansowania. Nowe zasady obowiązywania przepisów będą stopniowo wdrażane w latach 2020-2025.