Ugoda w sprawie wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego

W procedurze aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego możliwe jest zawarcie ugody pomiędzy publicznym właścicielem nieruchomości a użytkownikiem wieczystym. Czy ugoda ta jest także ugodą, o której mowa w przepisie art. 54a ustawy o finansach publicznych? Przepisy art. 79 ust. 3 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 54a ustawy o finansach publicznych regulują kwestie ugody w sprawach cywilnoprawnych i finansowych.

Tematyka: ugoda, opłata z tytułu użytkowania wieczystego, GospNierU, FinPubU, jednostki sektora finansów publicznych, należność cywilnoprawna, postępowanie sądowe, operat szacunkowy

W procedurze aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego możliwe jest zawarcie ugody pomiędzy
publicznym właścicielem nieruchomości a użytkownikiem wieczystym, na co wskazuje wprost przepis art. 79
ust. 3 i 5 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej
jako: GospNierU). Czy ugoda ta jest także ugodą, o której mowa w przepisie art. 54a ustawy z 27.8.2009 r.
o finansach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm., dalej jako: FinPubU)?
Przepis art. 54a FinPubU wszedł w życie 1.6.2017 r., wskazując na możliwość zawarcia przez jednostki sektora
finansów publicznych ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej i określając także warunki dokonania
oceny zasadności zawarcia takiej ugody. Jest to przepis, który wypełnił pewną lukę w systemie prawnym, bowiem
wprost wskazał na zdolność ugodową podmiotów publicznych, zwłaszcza w kontekście obaw o naruszenie
dyscypliny finansów publicznych. W praktyce ugody w sprawach o świadczenia cywilnoprawne były zawierane przed
1.6.2017 r. przez jednostki sektora finansów publicznych, bo uprawnienie takie wyprowadzano po prostu z zasady
swobody umów, której przecież w ramach stosunków cywilnoprawnych podmioty publiczne także podlegają.
Przepis art. 79 ust. 3 i 5 GospNierU już od 1.1.1998 r. przewidywał możliwość zawarcia ugody w postępowaniu przed
samorządowym kolegium odwoławczym. W jakiej relacji pozostają względem siebie zatem przepis art. 54a
FinPubU i przepis art. 79 ust. 3 i 5 GospNierU? Pytanie nie dotyczy oczywiście możliwości zawarcia ugody
w omawianej sprawie (bo to wątpliwości nie budzi), ale przede wszystkim kryterium oceny zasadności zawarcia
ugody i konieczności sporządzenia opinii w tym zakresie.
Należność cywilnoprawna
Opłata z tytułu użytkowania wieczystego jest świadczeniem cywilnoprawnym. Dotyczy ona bowiem cywilnego
stosunku prawnego i charakteru opłaty nie zmienia fakt, że w przypadku sporu o wysokość tej opłaty pierwszy etap
postępowania prowadzony jest przez samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis art. 79 ust. 3 i 5 GospNierU
wskazując na możliwość zawarcia ugody, nie zawiera przesłanek warunkujących zawarcie takiej ugody.
Z kolei z treści przepisu art. 54a ust. 1 FinPubU wynika przy tym, że jednostka sektora finansów publicznych może
zawrzeć ugodę w sprawie spornej należności cywilnoprawnej w przypadku dokonania oceny, że skutki ugody są dla
tej jednostki lub odpowiednio Skarbu Państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego korzystniejsze niż
prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przywołany przepis dotyczy należności cywilnoprawnej. Takie
sformułowanie i redakcja przepisu nakazuje stwierdzić, że ustawodawca dopuścił możliwość zawarcia ugody jedynie
w sytuacji, w której to jednostka sektora finansów publicznych jest wierzycielem. Nie powinno budzić wątpliwości, że
należność cywilnoprawna musi mieć postać pieniężną, choć nie zostało to wskazane wprost, tak jak w przepisie art.
55 FinPubU.
Nie powinno także budzić wątpliwości, że na gruncie omawianych przepisów GospNierU opłata z tytułu
użytkowania wieczystego jest należnością cywilnoprawną – i to sporną, gdy użytkownik wieczysty złożył
wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego – w rozumieniu przepisu art. 54a FinPubU.
Przesłanki zawarcia ugody
Czy zatem od dnia 1.6.2017 r. zawarcie ugody przed samorządowym kolegium odwoławczym wymaga
sporządzenia opinii dotyczącej zasadności zawarcia ugody w oparciu o kryteria wskazane w przepisie art.
54a FinPubU?
Niniejsza analiza prawna dotyczy sytuacji, w której podmiot publiczny, będący właścicielem nieruchomości gruntowej
oddanej w użytkowanie wieczyste, naliczył użytkownikowi wieczystemu wyższe opłaty za użytkowanie wieczyste na
podstawie dokonanego wypowiedzenia opłaty, równocześnie z wypowiedzeniem dotychczasowej stawki opłaty.
Z wysokością opłaty nie zgodził się użytkownik wieczysty, który podjął działania zmierzające do zakwestionowania
poprawności ustalenia tej opłaty w oparciu o sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy oraz
w zakresie ustalenia nowej stawki procentowej.
Oczywistym jest, że kluczowym dowodem w omawianej sprawie jest zawsze operat szacunkowy sporządzony przez
uprawnioną do tego osobę. W ogóle »sporność« w tego rodzaju sprawach powinna być oceniana właśnie
z uwzględnieniem treści operatów szacunkowych dotyczących danej nieruchomości. Nierzadko jest bowiem tak, że
użytkownik wieczysty przedkłada sporządzony na jego zlecenie operat szacunkowy, który ma podważyć poprawność

wyceny sporządzonej na zlecenie podmiotu publicznego. Oba te dokumenty powinny być sporządzone są przez
osoby z uprawnieniami, choć ich walor prawny na gruncie postępowania o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania
wieczystego jest oczywiście różny.
Ustawodawca nie wskazał na relację przepisu art. 54a FinPubU do innych przepisów, które wprost przewidują
możliwość zawarcia ugody w sprawach spornej należności cywilnoprawnej. Skoro tak, to przyjąć należy, że przepisy
takie powinny być równolegle stosowane, a przy ewentualnej sprzeczności, wykładnia przepisów powinna prowadzić
do tego, by w jak najszerszym stopniu możliwe było stosowanie każdego z nich (z uwzględnieniem ratio legis
przepisów). Prowadzi to do wniosku, że zawieranie ugód na podstawie przepisu art. 79 ust. 3 i 5 GospNierU
podlega od 1.6.2017 r. także przepisowi art. 54a FinPubU.
Ugoda w postępowaniu sądowym
Kolejnym etapem postępowania dotyczącego ustalenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego może być
etap postępowania sądowego. Do sądu powszechnego sprawa może trafić nawet po dwóch latach procedowania
przed samorządowym kolegium odwoławczym.
Skoro wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest zależna od wartości nieruchomości, którą musi ustalić
biegły, to podmiot publiczny w zasadzie nie ma możliwości ingerowania w te ustalenia (oprócz oczywiście
wykazywania błędów w wycenie). Nie może budzić wątpliwości to, że na etapie postępowania sądowego nadal
możliwe jest zawarcie ugody, a wynika to wprost właśnie z przepisu art. 54a FinPubU. W pierwszej kolejności
powinno dojść do oceny sporności należności cywilnoprawnej, a ta powinna odbyć się przez porównanie treści
konkurencyjnych operatów szacunkowych, to jest operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie właściciela
nieruchomości i operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie użytkownika wieczystego, ewentualnie operatu
sporządzonego przez biegłego sądowego na zlecenie sądu. Ocena w tym zakresie powinna bowiem opierać się na
wiedzy fachowej.
Zbyt daleko idącym byłoby przyjęcie, by w postępowaniu sądowym brak było możliwości zawarcia ugody przed
sporządzeniem opinii przez biegłego sądowego. Przecież wartością ugody sądowej w takiej sprawie może być
właśnie uniknięcie kosztów związanych z wykonaniem opinii przez biegłego, a nadto skrócenie czasu trwania
postępowania. Jednakże w przypadku, gdy w postępowaniu dysponujemy jednym tylko operatem, zleconym przez
właściciela nieruchomości, to trudno przyjąć, by należność miała uzasadniony charakter sporny, opierając się jedynie
na twierdzeniach przeciwnika sporu.
Zaznaczyć należy, że uwagi powyższe mają charakter bardzo ogólny, bowiem ocena zasadności ugody musi być
dokonywana zawsze w odniesieniu do indywidualnego przypadku. Ocena ta podlega jednakże kryteriom
zawartym w przepisie art. 54a FinPubU.

Kryteria i procedury zawarcia ugody w sprawach opłat cywilnoprawnych oraz finansowych są istotne dla jednostek sektora publicznego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami i ustawa o finansach publicznych określają warunki i ramy prawne dla takich ugód, zwracając uwagę na zasadność oraz korzyści wynikające z zawarcia ugody.