Anonimizacja a dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych - cz. I
W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawia się problem zakresu anonimizacji danych w informacjach publicznych. Autor zauważa, że proces ten jest traktowany kazuistycznie, co prowadzi do niejednoznaczności odpowiedzi na wnioski o dostęp do informacji. Artykuł omawia także przypadki, gdzie anonimizacja uniemożliwia analizę orzecznictwa w sprawach publicznych.
Tematyka: anonimizacja danych, informacje publiczne, orzecznictwo sądów administracyjnych, tajemnica przedsiębiorcy, dostęp do informacji publicznej
W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawia się problem zakresu anonimizacji danych w informacjach publicznych. Autor zauważa, że proces ten jest traktowany kazuistycznie, co prowadzi do niejednoznaczności odpowiedzi na wnioski o dostęp do informacji. Artykuł omawia także przypadki, gdzie anonimizacja uniemożliwia analizę orzecznictwa w sprawach publicznych.
W ustawie z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej: DostInfPubU) brak przepisu, który wprost wskazuje na konieczność anonimizacji określonych danych, zawartych w informacjach (dokumentach), których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Nie ulega jednakże wątpliwości, że utajnianie niektórych danych (właśnie poprzez zabieg anonimizacji) przez podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej jest działaniem powszechnym. Niekiedy zdarza się tak, że powstaje wątpliwość jaki powinien być zakres anonimizacji danych, tak żeby zabieg ten nie stanowił w istocie ukrytej odmowy udostępnienia informacji. Z praktyki zawodowej autora wynika, że do procesu anonimizacji danych w różnych podmiotach publicznych podchodzi się bardzo kazuistycznie, co powoduje, że nierzadko odpowiedź na taki sam treściowo wniosek o dostęp do informacji publicznej jest różna w zależności od tego, jaki podmiot odpowiedzi udziela. Często zdarza się właśnie tak, że utajnione zostają informacje, które nie dość że stanowią informacje publiczną, to jeszcze uniemożliwiają wręcz odczytanie sensu pozostałej treści dokumentu. Dotyczy to na przykład różnej praktyki samorządowych kolegiów odwoławczych co do udostępniania swoich orzeczeń dotyczących ustalenia opłaty w procedurze aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. W bardzo wielu przypadkach dochodziło do utajniania wysokości opłaty, ceny nieruchomości, a także danych pozwalających na zidentyfikowanie nieruchomości. A przecież, po pierwsze wszystkie te dane dotyczą przecież majątku publicznego, a po drugie zatajenie tych danych powoduje, że poznawacza prawnie analiza orzecznictwa w ww. temacie jest po prostu niemożliwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano na poniższe, wybrane kwestie dotyczące procesu anonimizacji danych: Wyrok WSA w Krakowie z 27.7.2018 r., II SAB/Kr 99/18 „Anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane nie podlegające udostępnieniu. Anonimizacja nie może jednak prowadzić do udostępnienia tylko części wnioskowanych dokumentów. W pewnych sytuacjach stopień anonimizacji dokumentu może bowiem sugerować, że mamy już do czynienia z odmową dostępu, ponieważ dokument poddany anonimizacji staje się nieczytelny, a przez to traci przymiot informacyjny, będący podstawą wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Racjonalne jest przyjęcie, że zasłonięcie określonych danych składających się na treść dokumentu można uznać za uzasadnioną anonimizację, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy anonimizacja dokumentu nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek". W sprawie poddanej rozstrzygnięciu Sądu wnioskodawca zwrócił się do stowarzyszenia o udostępnienie danych dotyczących dotacji przekazanych stowarzyszeniu przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, tj.: skanów lub kserokopii umów o pracę, umów zlecenie i umów o dzieło z rachunkami w latach 2016-2017, z pozostawieniem imienia i nazwiska, z zamazaniem danych osobowych takich jak adres zamieszkania, NIP itd. Stowarzyszenie udostępniło ww. dokumenty, ale z zakreślonym imieniem i nazwiskiem. Powołało się przy tym na inne orzeczenie Sądu, z którego wynikało, że informacje w zakresie imienia i nazwiska powinny zostać zanonimizowane. Spór dotyczył zatem tego, czy stowarzyszenie wywiązało się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, przekazując skarżącemu zanonimizowaną wersję żądanych umów. W uzasadnieniu omawianego wyroku wskazano, że: „Zgodnie z art. 5 ust. 2 DostInfPubU p rawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W świetle powyższych regulacji należy uznać, że relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, w tym również jej danymi osobowymi, są określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 DostInfPubU, przy czym przepis ten nie chroni wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne. Dla prawidłowego załatwienia wniosku niezbędne jest zatem rozważenie zastosowania do informacji żądanych przez wnioskodawcę ograniczeń w ich udostępnieniu, wynikających z art. 5 ust. 2 DostInfPubU, a konkretnie odpowiedź na pytanie, czy udostępnienie imienia i nazwiska osób, które były stronami umów cywilnoprawnych zawartych ze stowarzyszeniem jest wyłączone w okolicznościach przedmiotowej sprawy ze względu na ochronę wynikającą z prawa do prywatności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na ochronę prywatności czy też ochronę tajemnic prawnie chronionych, organ zobowiązany jest odmówić udzielenia takich informacji w formie decyzji. Wydanie decyzji odmownej w takiej sytuacji jest nieodzowne, tylko bowiem w tej formie organ jest stanie przedstawić swoje stanowisko w sprawie, gwarantując wnioskodawcy możliwość odwołania się czy też, na dalszym etapie, zaskarżenia do sądu administracyjnego". Dokonanie anonimizacji, wobec jednoznacznie sprecyzowanego żądania skutkowało udzieleniem informacji jedynie w części. Sąd w sentencji wyroku zobowiązał stowarzyszenie do dokonania czynności lub wydania aktu w przedmiocie wniosku w zakresie tożsamości lub nazwy kontrahentów. Sąd zatem nie przesądził tego, że w każdym przypadku należy udostępnić czy zanonimizować dane w zakresie imienia i nazwiska, ale wskazał, że skoro wnioskujący wyraźnie żąda takich danych, to należy je udostępnić albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia takiej informacji publicznej – oczywiście na podstawie przepisów DostInfPubU. Wyrok WSA w Szczecinie z 11.4.2018 r., II SAB/Sz 46/18 „Ograniczenie prawa dostępu, o którym stanowi art. 5 DostInfPubU, może przybrać formę inną niż wyłącznie odmowa udostępnienia. Żaden z przepisów wskazanej ustawy nie nakazuje wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z dokonaniem anonimizacji udostępnianej informacji publicznej, zaś udostępnienie zanonimizowanego dokumentu w związku ze złożonym wnioskiem nie oznacza pozostawania przez podmiot zobowiązany w bezczynności. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany, stąd anonimizacja - jako zabieg techniczny umożliwiający udostępnienie informacji po wyeliminowaniu danych osobowych, których udostępnienie byłoby nieuprawnione wydaje się środkiem najbardziej adekwatnym i właściwym. W związku z tym konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Przewidziane w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe". Wyrok został wydany w sprawie dotyczącej bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Wnioskodawca domagał się m.in. udostępnienia rejestru umów z 2017 r. wraz z podziałem na podmioty, z którymi zawarto umowy, datami zawarcia umów oraz wartością umowy. Z treści tego wniosku wynika, że domagano się udostępnienia tzw. danych wrażliwych. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że: „Działanie anonimizacyjne zobowiązanego nie jest co do zasady identyfikowane ani z przetworzeniem informacji publicznej, ani z udostępnieniem innej niż żądana informacja publiczna. Dla podmiotu zobowiązanego wykreślenie danych osobowych nie jest zmianą o charakterze jakościowym, prowadzącą do powstania nowej informacji, lecz zwykłym zabiegiem technicznym związanym z rozpatrywaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ograniczenie zaś dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zd. 1 DostInfPubU) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, może nastąpić wyłącznie w formie decyzji administracyjnej (art. 16 i art. 5 ust. 2 DostInfPubU), a przyczyny odmowy udostępnienia informacji muszą być zawarte w jej uzasadnieniu. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.4.2013 r., I OSK 192/13). W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej" (por. też wyrok NSA z 10.1.2014 r., I OSK 2143/13 czy z 5.7.2013 r., I OSK 511/13)". W niniejszej sprawie decyzji takiej nie wydano, dlatego przedwczesne jest badanie, czy w realiach niniejszej sprawy istniała możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Dlatego Sąd w wyroku nakazał podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej do załatwienia wniosku zgodnie z przepisami ustawy. Jak wynika z analizowanego orzeczenia, przewidziane w art. 5 ust. 2 DostInfPubU ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Tak jak we wcześniej omawianym orzeczeniu, Sąd nie rozstrzygnął czy imię i nazwisko podlega udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej w każdym przypadku. Wyraźnie jednakże wskazano, że proces anonimizacji danych jest procesem całkowicie odmiennym od odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyroki sądów administracyjnych wskazują, że anonimizacja danych nie może prowadzić do utrudnienia dostępu do informacji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy musi być uzasadniona i precyzyjna, z uwzględnieniem konieczności zachowania zasad ochrony danych osobowych.